摘要：不久前，国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(以下简称《方案》)。《方案》中明确将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，划转比例统一为企业国有股权的10%，以充分体现基本养老保险代际公平和国有企业发展成果全民共享。那么，《方案》出台的背景是什么？主要包含哪些内容？又会带来怎样的影响？本文拟对上述问题进行浅析。
城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额和基金累计结余额(2011-2015)
数据来源：《中国养老金发展报告2016》
退休人员月均基本养老金增长率及城市CPI(2004-2016)
我国0-15岁人口占比(2011-2015)
不久前，国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(以下简称《方案》)。《方案》中明确将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，划转比例统一为企业国有股权的10%，以充分体现基本养老保险代际公平和国有企业发展成果全民共享。那么，《方案》出台的背景是什么？主要包含哪些内容？又会带来怎样的影响？本文拟对上述问题进行浅析。
自我国统一的企业职工基本养老保险制度建立以来，对保障企业离退休人员权益发挥了重要作用。不过，受多种因素影响，目前我国养老保险基金形成了一定的缺口。而且，随着经济社会发展和人口老龄化加剧，养老金支付压力不断加大。
1、从现状来看，我国存在养老金缺口
我国养老金缺口可以从“总量缺口”和“结构缺口”两个维度来理解。“总量缺口”是指统筹账户“挪用”个人账户而形成的个人账户空账；“结构缺口”是指由于地区发展不平衡导致部分地区养老金收不抵支形成的“养老金赤字”。2015年，我国城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额达到47144亿元，与2015年城镇职工基本养老保险基金累计结余额35345亿元相比，个人账户累计记账额超出11799亿元。也就是说，即使把城镇职工基本养老保险基金积累的所有资金(含公共财政补贴)用于填补个人账户，个人账户仍然会有1万多亿元的空账，而且这一缺口近几年一直呈扩大趋势。
此外，地区发展不平衡，导致地区间的养老金状况分布也不太均衡，“结构缺口”问题较为突出。根据《中国社会保险发展年度报告2016》，截至2016年底，广东、北京等9省区养老保险基金累计结余均超千亿，共计2.61万亿元，占全部累计结余3.7万亿元的70.6%；黑龙江和辽宁等7省区的养老金当期收不抵支，收不抵支的省份比上年增加了1个，比2014年增加了5个。
从我国养老金缺口形成的原因看，主要包括以下几方面。
一是养老体制转轨成本。1997年7月，国务院印发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，将中国的基本养老保险制度从传统的“现收现付制”转为“统账结合制”。养老体制转轨成本是新旧养老体制过渡时养老金隐性债务的显性化，养老金隐性债务可以看成是将“老人”与“中人”过去的工作年限视同缴费年限所得到的个人账户补偿金及利息。在“老人”工作期间，他们的养老金缴费都用于支付该时期已经退休的人，因此转轨后他们的个人账户无资金积累。同理，转轨前“中人”按现收现付制的缴费用于支付该时期已退休职工的养老金，转轨后他们的个人账户资金已严重不足。但“中人”退休后还是可以领取养老金，这些养老金的实质是“新人”的养老金缴费。有所不同的是，由于个人账户是“新人”为自己积累的退休金，因此转轨后再用“新人”的个人账户资金去支付退休人员的养老金就不再是合理的使用，我国养老金的缺口由此形成。
二是人口老龄化程度不断加深。按照联合国的标准，我国在1999年就已进入了老龄化社会。截至2016年末，中国60岁及以上人口2.3亿，占比升至16.7%；65岁及以上人口1.5亿，占比升至10.8%，表明老龄化程度不断加深。人口老龄化程度加深，从两个方面加剧养老金缺口形成。第一，老年人口抚养比不断攀升。从目前看，中国老年人口抚养比大致呈现逐年攀升的趋势。老年人口抚养比上升对养老保险制度的影响可以理解为，领取养老金的人数占比上升，这无疑会加剧“统账结合”制下养老金缺口的形成，会使养老金面临入不敷出的赤字风险。第二，中国人均预期寿命延长。中国人均预期寿命已由1981年的67.9岁提高到2016年的76.5岁，比全球人均寿命长5岁。其中，男性为73.64岁，女性为79.43岁。当前，我国个人账户养老金计发月数依照职工退休时的城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定，其中60岁退休(男性法定退休年龄)对应计发月数为139个月，约合11.58年；55岁退休(女干部法定退休年龄)对应计发月数为170个月，约合14.17年。测算可知，男性和女性所领取养老金平均分别有2.06年和12.85年无法通过个人账户支付，只能由统筹账户支付，养老金缺口由此产生。
三是养老金支付水平不断提高。从2005年到2016年，国家连续12年较大幅度提高退休人员基本养老金给付水平，月人均基本养老金水平由2004年的683元提高至2016年的2385元，增长了2.49倍，年均复合增长率7.9%；同期城市CPI累计上涨31.75%，年均上涨2.65%。养老金增长率大幅超过物价上涨速度，也在一定程度上加大了养老金支付压力。
2、从发展趋势来看，养老金支付压力还将增加
一是人口老龄化加剧趋势明显。根据全国老龄办数据，到2020年我国60岁及以上人口将达2.48亿，老龄化水平将达17.2%。《中国养老金融发展报告(2016)》指出，预计到2030年，我国65岁以上人口将达到2.8亿人，占比20.2%；2055年达到峰值4亿人，占比27.2%；其中2040年以前为人口老龄化最快时期，占比年均上升0.5个百分点。老龄化程度进一步加剧，意味着养老金负担势必加重。
二是少子化的压力也愈发明显。受国民受教育程度提高以及生活压力和抚养成本上升等因素影响，我国育龄妇女的生育意愿不断下降。根据国家统计局抽样调查数据，2015年我国总和生育率为1.047，整体呈现下降趋势。与此同时，我国0岁到15岁人口所占比重也由2003年的20.37%逐年下降至2016年的16.64%，这意味着劳动适龄人口占比趋于下降，养老保险缴费人数越来越少。即使考虑到实行全面二孩政策，情况也不容乐观。有研究表明，全面二孩政策实行后，每年新增出生人口最高不超过500万，最高年份应是2017年，此后年出生人口将可能开始逐步下降。
总的来说，我国老龄化和少子化并存的人口结构将在未来一段时期内长期存在，养老金支付压力将进一步加大。
面对目前我国的养老金支付压力日益明显，社会各方对划转国有资本充实社保基金的呼声一直很高。早在2003年10月，十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，便已提出“采取多种方式，包括依法划转部分国有资产充实社保基金”。但由于种种原因，这项工作一直没有全面推开。2013年11月，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“划转部分国有资本充实社保基金”。至此，国有资本划转社保基金的问题，要不要划转已不再需要争论，关键就看如何划转，划转多少，哪些企业需要划转，此次《方案》中对这些问题都进行了明确的说明。
1、部分国资划转社保基金的范围、对象、比例和程序规定
第一，划转范围主要界定在商业类国有企业，包括中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构，以便于更好地获取国有资本分红和资本运作收益。而对于公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外，不在划转范围之内。同时，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则完成划转工作。2017年选择中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家进行试点。在总结试点经验的基础上，2018年及以后，分批划转其他符合条件的国有企业，尽快完成划转工作。
第二，划转对象主要针对已经完成公司制改革的企业集团或一级子公司。一是中央和地方企业集团已完成公司制改革的，直接划转企业集团股权；二是中央和地方企业集团未完成公司制改革的，抓紧推进改革，改制后按要求划转企业集团股权；三是探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司股权。对于全国社保基金因国有股权划转、投资等各种原因形成的上市企业和非上市企业股权除外。
第三，划转比例统一确定为企业国有股权的10%，基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口。《方案》还指出，“今后，结合养老保险制度改革及可持续发展要求，若需进一步划转，再作研究。”这意味着，从长期来看，划转国有资本充实社保基金相当于是为应对人口老龄化高峰到来而建立的战略储备基金，以确保基本养老保险制度的长期可持续性。
第四，划转程序方面，主要分为三个步骤。首先，由国有资产监督管理机构提出所监管企业划转股权的建议方案，并由财政部门会同有关部门审核确认；然后，由国有资产监管管理机构具体办理划出手续，承接主体相应办理划入手续；最后，相关企业进行账务调整，做好国有资产产权变动登记工作。需要注意的是，划转上市公司国有股权的，国有资产监督管理机构应同时向中国证券登记结算有限公司下达国有股转持通知，并抄送相应承接主体。
2、承接主体及其对划转国有资本的管理方式
第一，在承接主体方面视中央和地方特点而定。划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督；划转的地方企业国有股权，由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营，也可委托本地区具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。
第二，《方案》规定，承接主体主要作为财务投资者，对划转的国有资本实施资本管理和收益管理。财务投资者的定位，意味着承接主体主要以获利为目的，更加注重分红收益。在资本管理方面，承接主体不干预企业日常生产经营管理，一般不向企业派出董事；在收益管理方面，主要收益来源于股权分红，除国家规定须保持国有特殊持股比例或要求的企业外，承接主体经批准也可以通过国有资本运作获取收益。
根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，我国社保基金采用信托管理模式，社保基金理事会作为受托人，主要通过直接投资和委托投资相结合的方式进行管理。其中，直接投资由社保基金会直接管理运作，主要投向银行存款、信托贷款、股权投资、股权投资基金、转持国有股和指数化股票投资等，股票投资比例不得高于40%。随着《方案》实施落地，可以预计，未来社保基金的可投资资金量将不断增厚，社保基金可以进一步发挥其资本管理的专业优势，实现资本的保值增值。从地方层面看，国有资本投资运营公司将在公共资金增值服务方面扮演更积极的角色，通过“融、投、管、运”的联动发展，推动持股企业股权结构优化，提升国有资本运营效率和效益。
伴随《方案》的稳步推进和落实，也将对建设我国基本养老保险制度、推进国有企业改革、有利于资本市场发展等方面可能产生一定的影响。
1、有利于增强基本养老保险制度的可持续性
通过建立国有资本划转和基本养老保险基金缺口逐步弥补相结合的长效机制，可以拓宽基本养老保险基金的来源渠道，做大全国社保基金总储备，增强我国基本养老保险制度的可持续性。
财政部数据显示，截至2017年10月底，全国国有及国有控股企业(不含国有金融类企业，下同)所有者权益为51.42万亿元，加上商业类金融国企，刨掉公益类、文化类国企，按10%比例计算，划转的国有资本规模有望达到4万亿元。在国企盈利方面，今年1至10月，全国国有及国有控股企业利润总额2.38万亿元；国有金融类企业盈利能力更强，仅就国有商业银行看，今年前三季度共实现净利润8415.5亿元；按照这一基础测算，当年归属于社保基金的利润大约为4000亿元，相当于2016年全年基本养老保险基金收入的11%。可见，国有资本的持续盈利和分红能力将为养老保险基金提供了源头活水。
2、有利于保障职工合法权益，增强社会公众对养老保险制度运行的信心
截至2016年底，我国基本养老参保人数达到8.88亿元，已建立起世界上覆盖人群最多的社保安全网。此次划转方案实施后，国有资本将成为社保基金的重要资金来源，成为未来退休职工如期领取养老金的重要保障，这有利于保障职工权益，增强职工信心。
3、有利于实现基本养老保险制度的代际公平
社会保障制度建立的初衷，就是以政府的名义担保子代赡养父代的代际责任传承，而代际公平是维系社会保障制度的基本法则。我国“视同缴费年限”政策所形成的基本养老保险基金缺口是由于制度转轨这一历史原因造成的，从代际公平角度来看，不应该简单通过增加税收、提高在职人员养老金缴费率等方式转移给下一代人。划转国有资本充实社保基金，满足了发展成果全民共享和社会保障代际公平的双重需要。
4、有利于推进国有企业改革，促进国有资本做强做优做大
一方面，混改以及央企之间交叉持股的国企改革的内涵是，形成从“一股独大”到多元化股东的制衡机制，完善公司治理结构，建立现代企业制度，完善的国有资本划转制度有助于实现这一改革目标。另一方面，社保基金等承接主体通过国有资本运作，扩大了国有资本的投资方式和渠道，有利于实现国有资本保值增值。
5、对资本市场将产生积极正面的影响
从目前来看，我国企业养老保险基金在总体上仍有较大规模的结余，预计短期内财政部门不会对划转的国有资本实施收益收缴，不会导致承接主体变现国有资本。
与此同时，社保基金等承接主体作为财务投资者，也主要是以获得股权分红收益为主。此次划转对象是中央和地方企业集团的股权，一般不涉及上市企业。但如果涉及上市企业的划转，也不会改变现行管理体制和方式。社保基金会等承接主体作为上市企业的国有股东之一，除了履行方案中有关禁售期的义务外，国有股权的变动等事项需执行国有股权管理的相关制度规定。此外，社保基金会等承接主体参与持股，将进一步完善和优化上市企业法人治理结构、提升企业经营水平，对资本市场将产生积极正面的影响。
(原标题：拓宽基金来源 有利于改革完善基本养老保险制度)