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作者：李志宏（系全国老龄办政策研究部副主任）；

文章来源：老年科学研究

（一）需求侧的推动

医养结合虽然是供给侧的概念，但其根本动因是需求侧的推动。即使没有人口老龄化因素，只要有老年人，就会有对医养结合的客观需求。然而伴随人口老龄化和疾病谱的转变，老年人“养”和“医”需求的叠加趋势越来越明显，需求总量的快速增长以及对质量要求的不断升级，倒逼供给侧为老年人提供综合性和连续性的生活照料、康复、护理以及疾病诊疗等服务。

历次国家卫生服务调查的数据都显示，我国老年人的失能发生率和慢病患病率随着年龄增长而迅速增加。

就失能而言，按照世界卫生组织宽口径的失能判定标准，我国失能老年人口快速增长。2010年失能老年人口约有3000万，预计到2020年将达到近4200万，2030年将超过6000万，到2050年将进一步增长到9750万，年均增长2.9%。

就慢病而言，预计到2020年，老年人慢病病例将超过1.5亿，2030年将近2.2亿，2050年将近3亿，年均增长率2.5%。

一方面，失能老年人通常患有多种慢性病，其最迫切的需求除了基本生活照料外，还有康复、护理以及疾病诊疗等；

而另一方面，患慢性病老年人随着病程发展和年龄增长，有可能导致不同程度的失能，除了基本诊疗服务外，还可能需要不同程度的康复、护理和生活照料等服务。

（二）供给侧的痛点

从供给侧看，此前“医”和“养”双方都有各自的痛点，主管方和服务提供方基于各自的利益诉求，都有推动医养结合的动力和愿望。

1.“医”的痛点

一是老年人入住医院养老挤占了医疗资源，部分医院“压床现象”严重。

一些患慢性病的老年人为了获得较好的医护服务，节省费用开支，长期住在医保定点的大医院，其主要目的是养病而不是诊治，相当于把医院当成了养老院。这些大医院老病号“压床患者”，造成了医院的医疗资源浪费。院方希望通过医养结合，将“压床患者”分流到接续性医疗机构或者养老机构，以此提高床位周转率以及医院的经济效益和社会效益。

二是部分医院转型为康复医院、护理院面临掣肘。

此前，一些地方探索将部分资源闲置的一级或二级综合医院进行结构和功能调整，将其转型为康复医院和护理院。但在这一过程中面临一些现实困难：

首先，综合医院的医护人员大多不愿意放弃自己的学术和科研，以及看起来更有前景的临床学科，“舍本逐末”选择转为康复护理专业；医保对康复护理床位的支付标准低于综合医院普通病床；

其次，目前的护理收费定价标准过低，导致综合医院转型为康复医院、护理院后将明显减少其经济收益。业务主管部门和医院管理方希望通过医养结合来解决这些转型问题，发展接续性医疗机构，实现“急慢分治”。

三是医师外聘到养老机构执业面临风险。

规模较小的养老机构大多不具备单独设立医疗机构的条件，为解决入住老年人的看病就医问题，这些机构通常聘请周边医院医师或已退休的医务人员上门开展医疗执业活动。这本是一个双赢的做法，但是一旦发生医疗事故，则可能导致医师承担在定点医疗机构外非法行医的风险。

2017年，原国家卫生计生委印发了《医师执业注册管理办法》（中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会令第13号），将医师执业地点由“医疗、预防、保健机构”修改为“执业医师执业的医疗、预防、保健机构所在地的省级行政区划和执业助理医师执业的医疗、预防、保健机构所在地的县级行政区划”。从而实现医师一次注册，区域有效，可以在多个机构执业。此举一定程度上缓解了医师外聘到具有医疗资质的养老机构多点执业问题，但是仍没有从根本上解决外聘到没有医疗资质的养老机构执业面临的非法行医风险。

2.“养”的痛点

一是养老机构老年人看病就医难。

入住养老机构的老年人大多患有多种疾病，除了生活难以自理外，医疗服务需求也很强烈。尤其是一些常年患病的老年人，更希望在养老机构内随时进行病情的监测，遇到病情复发或其他紧急情况能得到及时救治。

与这种强烈需求相比，能够提供规范医疗服务的养老机构却为数不多。部分养老机构床位空置率高，也与其缺乏医疗服务有关。业务主管部门和养老机构管理方希望通过医养结合解决入住老年人的看病就医问题，从而提高入住率。

二是养老机构设立医疗机构面临较高门槛。

在养老机构内部设立诊所、卫生所（室）、医务室、护理院、康复医院等医疗机构，是养老机构为入住老年人提供医疗服务的主要方式。但是设立医疗机构的准入门槛比较高。即使是设立简单的医务室，也需要一名执业医师、一名注册护士，面积不少于40平方米，设有诊室、治疗室、处置室，并配备基本医疗设备、急救设备、健康教育及其他设备。这对于微利甚至是不赢利的养老机构而言无疑将导致支出压力巨大。

另外，医养结合对一些硬件设置标准的要求较高，比如养老机构内设护理院，要求设置放射科。虽然这些设备的实际使用率可能并不会太高，但巨大的投入无疑将导致养老机构的设备、场所、人员成本大幅上升。

三是养老机构的医疗服务绝大多数未能与医保衔接。

一些养老机构的内设医疗机构尽管已经拿到卫生部门核发的《医疗机构执业许可证》，但仍未达到更为严格的申请医保定点医疗机构的条件，未能纳入医保定点，由此导致入住老年人的就医费用无法报销。

四是养老机构中医护人员缺乏，医疗服务难享经费补贴。

此前，养老机构内设医疗机构聘用的医护人员，在科研立项、继续教育、在职培训、职称评定等方面无法享受与医院医护人员同等的待遇，导致许多医护人员不愿意到养老机构工作。针对这一情况，目前相关政策规定，要做好职称评定、专业技术培训和继续教育等方面的制度衔接，对养老机构和医疗卫生机构中的医务人员同等对待。这一问题虽然由此得到一定程度的缓解，但是事实上的不平等待遇仍然存在。

一些地方政府对民办养老机构的建设和运营给予一定的建设补贴和运营补贴，但对具有医疗资质的养老机构却没有额外的补贴。一些地方政府为扶持民办医院的发展，给予其一定的床位补贴，但对于具有医疗资质的养老机构却没有给予相应的补贴。这就导致开展了医疗服务的养老机构没有得到必要的财政倾斜和支持以及政策激励。

3.推进“医”与“养”结合的痛点

一是养老机构和医疗机构的规划布局及监管没有实现衔接。

从主管方的角度看，由于部门职能的局限，民政部门、卫生健康部门在规划、审批、建设养老机构和医疗结构时都难以就对方的相关业务做出明确要求和衔接性规定，因此也无法实现养老机构与医疗机构在空间布局上的有机融合和无缝监管。

二是养老机构与社区卫生服务中心合作力度不大。

社区卫生服务中心执业医护人员数量少，服务对象多，诊疗任务重，出诊成本高，报酬低，缺乏出诊积极性，制约了属地社区卫生服务机构和养老机构的协议合作。

三是养老机构内设医疗机构无法与周边二级以上医院实现双向转诊。

双向转诊制度设计的初衷是方便老年人看病就医，但是在实践中，其实施范围局限在社区卫生服务机构和二级以上大型医院之间，大多数养老机构的内设医疗机构无法取得首诊资格，无法与周边二级以上医院建立双向转诊通道。

四是居家养老服务与社区卫生服务缺乏协作和整合。

民政部门主管的居家生活照护服务和卫生部门主管的居家医疗护理服务条块分割，在费用来源、服务设施、信息平台、服务队伍、运行机制等方面均相互独立。这就导致居家老年人的医养结合服务面临“一方需求，两方供给，民政和卫生两龙治水”的局面。

五是护理型居家养老服务机构发展面临困难。

一些护理型的新型居家养老服务机构采用类似家政服务公司上门服务的模式，虽然民政部门承认其居家养老服务机构的身份，但是该模式不符合《医疗机构管理条例》和《医疗机构基本标准》的要求，无法获得医疗资质，医护人员无法实现执业注册，职称评定无法持续，因此只能提供基本生活护理服务和一些健康知识咨询。

上述这些问题是国家层面出台《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》（国办发〔2015〕84号）的初始动因。经过近几年各相关部门的努力，一些问题得到了解决或者不同程度的缓解，但是很多问题依然如故。

（一）供给侧的改革举措相继实施

自2015年国家层面的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》出台后，相关政策不断完善，医养结合已纳入健康中国、国家老龄事业发展、医药卫生体制改革、健康老龄化等国家战略和重要规划，针对护理院、护理中心、安宁疗护中心、康复医疗中心等的标准和规范陆续出台。

主管部委推进医养结合工作的合力增强，出台了《国家卫生计生委办公厅关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》（国卫办家庭发〔2016〕340号），将医养结合纳入了各自督查工作的重点。发布了《工信部、民政部、国家卫生计生委关于印发智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）的通知》（工信部联电子〔2017〕25号）。相关试点工作深入推进，在全国遴选确定了90个城市（区）为国家级医养结合试点单位，22个省级行政区设立了省级试点单位，形成了一批可持续、可复制的政策措施和创新成果。

关键环节改革取得突破：

取消了养老机构设立许可和养老护理员职业资格证；

取消“在职、因病退职或者停薪留职的医务人员不得申请设置医疗机构”的限制；

建立区域注册制度，医师一次注册，区域有效，可以在多个机构执业。

医养结合成为养老服务业和健康服务业供给侧结构性改革的共同焦点和着力点。

（二）试点中的医养结合模式

在《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》出台之前，各地已经自发开展了各种形式的医养结合探索。大规模的国家试点行为，则是以《国家卫生计生委办公厅、民政部办公厅关于确定第一批国家级医养结合试点单位的通知》（国卫办家庭函〔2016〕644号）为标志。目前，各地在试点中形成了以下两大类七小种模式。

第一类是机构层面的医养结合，主要有四种模式。

一是毗邻建设，即医疗机构与养老机构统一规划，统一建设，如养老机构紧邻街道社区卫生服务中心或医院，居家养老服务照料中心与村（社区）卫生服务中心、服务站点毗邻建设。这种模式主要适用于增量的新建机构。

二是机构对接，即通过协议合作、转诊合作、对口支援、合作共建、建立医疗养老联合体、远程医疗等多种形式，实现医疗机构与养老机构的业务对接和服务融合。

三是内设机构，即养老机构内设医疗机构，医疗机构开设长期护理床位或开设护理型养老机构。

四是纳入定点。这是试点长期护理保险地区出现的一种比较特殊的机构对接模式，主要做法是将符合条件的养老机构纳入长期护理保险定点机构，接收医疗机构内转移的需要长期照护的失能半失能老年人入住。

第二类是居家社区层面的医养结合，主要有三种模式。

一是家庭医生签约，即推广家庭医生服务，与有需求的老年居民签订服务协议，开展契约式服务，为签约老年居民建立规范的健康档案，为其提供预约转诊、健康查体、保健指导、疾病干预、家庭病床等基本医疗服务、基本公共卫生服务和个性化健康管理服务。

二是建设嵌入型小微机构，主要是通过发展社区嵌入式、小规模、专业化的医养护一体化“微机构”提供医养结合服务，比如嵌入护理康复型、嵌入照护型等小微型养老机构。这是一种类似但不同于上文第一类“内设机构”的医养结合模式。

三是流动上门，即由轻资产运营的护理型居家养老服务机构提供上门服务，或者由医院负责运营、配备了医护人员和专业社工的流动服务车为失能、高龄等老年人提供诊疗、护理、精神慰藉等方面的巡回上门服务。

尽管以上模式在很多地方实践中都被归结为“医养结合”，但事实上如果加以严格区分，有些做法只是针对老年群体的医疗卫生服务提供模式的创新，比如家庭医生签约服务。只有在家庭医生签约团队中融入养老服务人员，或者家庭医生签约团队与养老服务人员联合向老年人提供服务，才可归结为“医养结合”；否则就只是解决老年人怎样方便看病就医问题，仍然属于“医”的范畴。

医养结合类似一些发达国家的“整合照料”概念，属于我国原创性概念。作为新生概念和仍处于试点探索期的工作实践，医养结合在理论认识和具体实践中存在一些亟须澄清的认识误区和亟待纠正的实践偏差。

（一）医与养的边界须厘清

对公共政策的讨论需要有共同的语境，必须在核心概念的基本内涵和外延上达成一致，否则很难达成共识并形成清晰的工作思路。目前在医养结合公共政策的研究和讨论中，各界对“医的边界”和“养的边界”认识各异，远未达成共识。

首先是“医”的内涵和外延在不断拓展。

生物-心理-社会医学模式已取代了生物医学模式。以该模式来划分，人的健康也有生理、心理、社会三个维度，从而超越了“医疗中心主义”的健康观。目前国家按照大卫生、大健康的理念，实施了健康中国战略。在此背景下，由“医”向“康”转变成为必然。一些地方据此在“医养结合”的基础上提出了“康养结合”。

其次是“养”的内涵和外延极具弹性。

不同于“医”的概念，“养”的概念既具有功能特性，也具有人群特性。在当前的老龄政策语境中，即使老年人的养老需求也有大、中、小三个层次的划分。

最宽泛意义上的“养”，对应于老年人所有需求的“颐养天年”的“养”，近似于“六个老有”。

中观层次的“养”，对应于“养老服务”，近似于《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）中对“养老服务”的界定。该概念的边界基本等同于“为老服务”，把老年健康服务作为“养老服务”的一个子领域。

狭义的“养”，对应于“照护服务”，近似于《国务院办公厅转发全国老龄办等部门关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号）中“养老服务”的概念，即为老年人提供的生活照料和护理服务。在当时的语境中，护理服务是指区别于医疗护理的“社会性护理”。

从以上分析可以看出，“医”与“养”的内涵和外延都有各自不同的层次划分。各界关于医养结合的公共政策研究和讨论，在很多语境下选取了不同层次的内涵和外延，客观上形成了各方自说自话的局面，造成了认识上的差异和不必要的争论。

当前可以明确的是：从需求侧来看，既然是“医”与“养”的结合，必然是同一层次“需求”的结合。这里的“医”不应该包含“养”，而“养”也不应该包含“医”，否则只提其中一个概念即可，无须再画蛇添足提出具有包含关系的两个概念。当然，从供给侧来看，提供医养结合服务的主体，

可以是并行的主体，如联合提供服务、具有平等关系的养老机构与医疗机构；

可以是具有内含关系或嵌入关系的主体，如养老机构内设医疗机构；

也可以是同一主体，比如包括养老护理员、社会工作师的家庭医生签约团队，甚至是同时提供医疗性护理、社会性护理和生活照料服务的同一“新型职业人员”。

（二）关键制度须完善

医养结合重在服务体系的融合构建，而支持服务体系建设的最核心要素是资金保障。无论是服务提供方的积极鞭策，还是需求方的有效需求培育，以及供给与需求的精准匹配，都离不开两项关键制度——医保制度和长期照护保障制度——的完善和支持。

从医保制度来看，主要问题在于支付方式以疾病急性期为主，缺少对疾病稳定期、康复期支付标准的制定，也缺少对疾病不同时期、不同服务需求的评估，从而造成医养结合中“医学护理”与“社会护理”、“医学康复”与“社会康复”的范畴和界限不清楚。这客观导致部分地方的医保在购买服务时，要么出现支付范围过泛的不合理支付，从而给医保制度的可持续运行带来较大压力，要么出现标准过窄的补充不足现象，从而使患者的合理医学护理和康复需求得不到满足。

从发达国家的经验看，长期照护保障制度的建立是实现整合照料的关键。对我国而言，建立相对独立于医保的长期照护保障制度，是实现医养结合的关键。目前部分地方已经在开展制度试点并取得了一些成效，但这些试点都不同程度地存在一些亟待解决的问题，如制度目标定位不准、购买服务的边界不清晰、筹资不具备可持续性、评估标准缺少客观有效性等。在国家层面，该项制度的缺失，使医养结合工作的推进缺乏最有力的顶层制度保障。

（三）医养结合问题须找准

当前无论理论研究者、政策制定者还是实务工作者，都围绕医养结合存在的问题进行了诸多研究和探索，其中所列举的问题清单很多，然而很多时候我们对这些问题的讨论都过于泛化，并没有聚焦在医养“结合的问题”上。

有些问题并不是“医”和“养”特有的问题，而是包括医疗、养老、教育、文化、体育、科技等社会事业普遍遇到的问题。这些问题需要通过整个社会事业发展的顶层设计完善来解决。比如，营利组织和非营利组织之间的扶持政策差异问题，非营利组织的融资难、获取土地难，以及利润不能分红等问题。

有些问题属于“医”特有的问题，比如：医保支付方式不完善，异地就医结算不方便，存在不合理支付的“套保”现象；医疗机构缺乏功能细分，老年病科以及护理院、康复医院等接续性医疗机构不足；基层医疗卫生机构绩效考核制度不完善，医护人员对上门出诊和设立家庭病床的积极性不高，上门诊疗容易出现误诊和纠纷隐患等等。

有些问题是“养”特有的问题，比如：此前养老机构消防不达标，获得许可难；公办养老机构职能定位不准确，挤压市场空间；养老服务行业的平均利润率低，护理员队伍素质不高，流失率大；居家社区养老服务设施不完善，服务覆盖率低等等。

有些问题是“医”和“养”共同面临的问题，比如：服务总量供给不足；服务资源在城乡、区域之间分布不均衡；高素质的康复、护理人才短缺；基层特别是农村地区服务能力不足等等。

以上问题在当前关于医养结合的学术研究和政策研究中都有所涉及。但是，如果把以上问题都排除在问题清单之外，那么聚焦在医养结合领域特有的问题是什么？或者换个角度思考，以上问题都能够得到妥善解决，在医疗卫生服务体系和养老服务体系都发展得很成熟、很完备的情况下，是否这两种服务体系和资源就可以自行实现融合发展，是否就不存在“医养结合”问题？对于这些疑问，目前我们还没有研究得特别清楚。当前关于“医养结合”是个伪命题的观点，也正是基于此种思考。

（四）医养结合的误区须规避

目前各地医养结合试点的积极性比较高，试点模式也多种多样，其成效是显著的，但仍须警惕和防范以下几种倾向，并及时纠偏。

1.警惕和防范注重医养结合的实体机构建设，忽视医养合作机制建设的倾向

医养结合关键是要实现对医疗资源和养老资源的有机整合和高效利用，使原来条块分割的两类资源形成打通使用、一体化服务的机制。实体机构建设和合作机制建设都是“手段”，都是为了实现服务的融合发展，为老年人提供整合、连续、一体化的服务。

但是从成本收益的角度看，显然，盘活存量资源的合作机制建设比侧重增量资源的实体机构建设的“投入产出比”更高。在实践中，具体到医养结合实体机构建设层面，还需要警惕两种现象：

一是部分医疗机构办养老机构，主动给自己“加负”，把养老机构办成“第二住院部”，出现“以‘养’养医”的现象；

二是部分养老机构办医疗机构，出现各类套取医保行为，发展为“以医养老”的现象。

这两种现象都必然导致医保基金支付风险骤升。

2.警惕和防范注重高端服务提供，忽视基本服务需求保障的倾向

医养结合同样存在公益性的事业和营利性的产业之分。

医养结合的初衷是为老年人提供普遍、可及、负担得起的公益性服务，而不是局限于满足少数高收入群体的个性化服务需求。但是，近年来随着大健康产业的兴起和房地产产业的转型，大量的房地产企业、央企、险企凭借资本优势进入医养结合产业，实行跨界融合发展，此举在给产业发展注入活力的同时，也给作为医养结合事业发展主体的民非性质的传统机构带来较大冲击。在此过程中，不排除一些短期投机性资本恶意竞争搅局市场秩序。

推进医养结合应注重公益性，并兼顾商业性，应引导增量资源优先发展公益性、普惠性的医养结合服务，对各路资本盲目进入医养结合产业加以引导，对投机资本的短期行为予以防范。

3.警惕和防范注重机构层面的医养结合，忽视居家社区层面的医养结合的倾向

现有医养结合模式，无论是养老机构内设医疗机构，医疗机构内设养老床位，还是养老机构与医疗机构之间开展各种形式的合作，都属于单一的“机构结合”模式，满足的是小众老年人的医养结合需求。

由于“机构结合”模式操作简便，短期内成效显而易见，因此也成为各地试点工作的主导模式。但是我国老年人的生活空间布局是典型的“金字塔”结构，塔底（居家养老）极宽、塔身（社区养老）较窄、塔尖（机构养老）极小。绝大部分老年人都是生活在家庭和社区，无论是从服务的可及性和便利性，还是从服务的受益面来看，都应该将医养结合的重点置于居家社区层面，满足大众老年人的医养结合需求。此外，从降低成本的角度来看，也需要防范将医养结合发展成高成本的“住院模式”。

4.警惕和防范过于依赖医保制度，忽视长期照护保险制度建设的倾向

从一些发达国家的经验来看，长期照护保险与医疗保险的分工是明确的。

长期照护保险的诞生本身就是为了解决医保制度的财务不可持续问题，将原有医保制度支付的部分康复、护理服务划归社会服务性质的康复、护理服务，由相对独立于医保的长期照护保险来支付，从而达到降低服务成本的目的。

当前，一些地方在推进医养结合试点时，将医院的部分康复、护理服务转移到医养结合结构，以医保资金来支付服务成本，或者建立依附于医保制度的长期医疗护理保险制度来支付这部分服务成本。这种做法本质上仍然是“以医养老”的思路，最终必然的结果是进一步加大医保的支付负担。

就制度建设而言，医保资金应该有自己明确的使用范围和支出规定，支付范围过大必然不可持续。长期照护保险制度应该相对独立于医保制度，而不是发展成为长期医疗护理保障制度，成为变相的“第二医疗保险”。

党的十九大做出了推进医养结合的战略部署。今后一个时期，推进医养结合工作要解决的问题很多，比如政策制度的完善、工作机制的健全、人才队伍的建设、相关标准和规范的制定、评估机制的建立、服务监管能力的提升等。面对千头万绪的问题，需要抓住核心关键，精准施策，否则必然事倍功半。

（一）清晰界定“医”“养”边界

作为老龄事业发展的引领，“大卫生”“大健康”“大老龄”“大养老”等理念本身是正确的；但医养结合要落地，其公共政策讨论的语境必然要具体化、清晰化，不能过于宽泛。

当前学界对医养结合模式的理解主要有两种观点：

第一种观点认为，医养结合模式是医疗服务与养老服务之间的平等融合；

第二种观点认为，医养结合模式是指在基本养老服务网的基础上，着重强调老年人的医疗健康服务。

笔者倾向于第一种观点，也比较认同“整合照料”的概念。即医是医，养是养，一定要让专业的人做专业的事情。“医”和“养”作为两套服务体系，首先要有结构分化和功能分化，在解决各自问题并获得充分发展的基础上，通过不同结构之间的功能耦合，实现“优势互补”“整体大于部分之和”的有机整合。

具体而言：在医养结合的语境下，要缩小“养”的边界，将“养”限定为社会服务性质的“照护”，即老年人的生活照料，以及社会服务性质的康复与护理；而医学性质的康复和护理，应将其纳入“医”的范畴。

（二）明确划分医养服务节点

目前无论是医疗服务还是养老服务，都强调连续性和整合性，都在拓展各自的业务边界。在此背景下，划分医养服务节点的操作性界定就比较重要。参照相关国家的经验和我国各地试点的情况，建议划分如下：

疾病发生期6个月以前的服务，即疾病高度急性期、急性期、亚急性期、稳定期以及护理型恢复期的服务，属于“医”的范畴，相关费用由医保支付；

疾病发生6个月以后提供的服务，即生活照料、社会服务性质的康复、护理等服务，属于“养”的范畴，这类服务时间长，对专业性医疗技术的依赖程度低，相关费用由长期照护保障制度支付。

（三）完善制度和标准

在制度层面，

一是根据疾病分期制定相应的医疗保险支付制度，支付内容应当划分为急性期医疗支付和非急性期医疗支付。非急性期医疗支付主要解决医疗性护理服务和康复服务的费用。

二是采取社会保险筹资模式，建立独立于医保制度的长期照护保障制度，明确一些制度建设的基本原则——例如：筹资方面，要强化个人缴费责任，以收定支，略有结余；保障标准方面，要坚持低水平起步，保障基本需要的满足；支出方面，要严格控制支付，按照床日或者年月定额打包付费等等。

在标准层面，关键是建立全国统一并且卫生健康、民政、医保等部门共同认可的能力评估标准以及医养服务需求评估标准，准确划分医疗服务需求和养老服务需求类型；同时要制定清晰的养老服务清单，明确哪些服务属于“养”，从而将其纳入长期照护保障制度的支付范围。

（四）把握好战略方向

推进医养结合，在抓住以上关键环节的同时，还需要回归初心，始终对焦最终目的，确保医养结合工作沿着正确的方向推进。简而言之，就是要真正树立以老年人需求为中心的理念，按照实施全生命周期的健康老龄化战略的要求，以及老年人由健康到患病、失能失智状态的转移规律，建立起各个环节有机衔接的整合型健康养老服务体系。

这一服务体系应当包括保健—预防—疾病急性期治疗—疾病慢性期治疗（医疗性康复与护理）—长期照护（生活照料、社会性康复与护理）—安宁疗护等六个环节。

在这一健康养老服务体系的框架下推进医养结合，方可走出各种认识误区和实践误区，避免方向性失误。

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（内容转载于前瞻网）

2018年9月24日，国务院发布《完善促进消费体制机制实施方案（2018-2020年）》，取消了养老机构设立许可，鼓励公办养老机构转为公建民营，进一步放宽市场准入。

养老产业简介

广义的养老产业是指围绕生命存在提供服务的产业，是为了实现生命长期健康、幸福实现而形成的种类产业集合。按照全球养老研究中心（OLDAGE）提出的概念，养老产业主要指为个体提供生命保障相关产业。养老产业不能简单归类于某一产业，而是涵盖了第一、二、三产业、集合了生产、经营、服务为一体的产业聚集体系。

狭义的养老产业主要是指服务于60岁以上老人，以“养老服务”为核心，围绕其“衣”、“食”、“住”、“行”、“医”而展开的主体产业和支持产业。

“衣”不是单单指老年人的服装，而是泛指老年人用品，包括老花眼镜、助听器、假牙假发等日常生活品；

“食”主要指老年人食品，包括低盐、低糖、低脂类食物及保健食品、营养品等；

“住”主要是指养老场所，如养老地产、养老公寓、社区养老设施等；

“行”主要涉及老年人出行所需的交通工具，老年人娱乐设施设备、老年人旅游服务等；

“医”主要包括老年疗养、医疗护理等。

按照国家统计局公布的国民经济行业分类，养老地产主体和支柱产业涉及制造业、卫生和社会工作、住宿和餐饮业、房地产、文化体育和娱乐业和教育6个行业

近年来，随着以物联化、网络化、智能化为特征的新一代信息技术迅速发展，以及老年人群体信息素养不断提升,养老产业不断向外延伸，衍生出更多的支持产业，金融、信息传输、软件和信息技术、公共管理、社会保障和社会组织等方面。由此衍生出的“智慧养老”、“医养结合”成为当下讨论热点。

除了上述养老支柱产业和支持产业外，养老产业还对上下游产业具有强大拉动作用。如养老地产上下游产业——建筑业、热力燃气及水生产供应业、与老年人出行相关交通运输业、研发老年人产品的科学研究和技术服务业、提供老年人法律服务商务服务业等。随着养老产业的形成和完善，养老产业板块将辐射到各行各业，“银发经济”将成为拉动经济增长的重要力量。

中国养老产业发展历程

改革开放前，城镇企业单位、事业单位、机关单位退休职工依靠国家和单位力量，使养老产业得到较好发展。在农村，集体经济和政府救济为“五保”老人提供养老服务。

改革开放后，随着国民经济快速发展，社会较为稳定，养老产业经历恢复、改革、发展三个阶段，并逐渐呈现出新的变化。

——养老产业恢复阶段（1978-1999）

1978年之后，国家开始统一调整恢复各项社会福利保障措施，包括恢复养老产业的发展。1978 年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，对国有企业职工、机关、事业单位人员退休制度进行统一规范，将退休制度纳入养老保险制度体系中来，扩大了服务对象。1994年国务院发布了《农村五保供养工作条例》，明确了五保的性质、供养的性质和标准等问题。1997 年民政部颁布了《农村福利院管理暂行办法》，提出规范和发展农村福利院，由地方政府拨款，集中统筹资金，提高集中供养率。1998年全国有222.6万人享受“五保”待遇，其中62万人由乡镇福利院集中供养。

这段时期，中国社会福利事业得到得到快速恢复，并向社会化方向发展。

——养老产业改革阶段

进入21世纪，中国开始进入老龄化，根据2000年中国人口普查数据，65岁以上人口占总人口数的6.96%，养老成为影响国家经济、政治和社会发展的重要问题。社会各界力量逐渐参与到养老产业建设，促进养老产业变革。

2000年，各部委联合发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确提出社会福利化和社会化的政策，主张以居家来基础，以社区为依托，以社会福利机构为补充的养老方式。2003年，民政部发布了《关于社会福利机构民办公助和公办民营的指导意见》，对支持社会兴办福利机构给予肯定。

新世纪以来，在福利社会化政策引导下，中国养老产业得到进一步发展，实现了投资主体多元化、服务对象公众化、服务形式多样化的转变。养老产业服务内容逐渐进入到医疗保健、家政服务、娱乐健身及老年教育等领域。到2009年底，中国各类养老机构达到4万个，包括敬老院、老年公寓、福利院、养护院等类型，养老床位数量增长至289万张，比1999年增长约2倍。

——养老产业发展阶段（2012-）

2012年，党的十八大提出“积极应对人口老龄化，大力推进老龄服务产业发展”，为养老产业的发展带来新的机遇。这一时期，社区养老逐渐受到政府的重视。随着人口老龄化加剧，养老机构数量呈现快速发展趋势。2013 年9 月，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出加快养老服务业，提倡社会力量和民间资本进入养老服务业，推动各界力量积极探索解决人口老龄化导致养老产业发展方式，医养结合、以房养老、智慧养老、综合养老等方式逐渐出现在人们的视野。

目前国内医养结合普遍的模式是在养老院中设置老年医院、康复医院等医疗机构。2017年11月，国家卫键委发布了《关于养老机构内部设置医疗机构取消行政审批实行备案管理的通知》，为养老院内设医疗机构提供了便利。

截至2017年，全国养老服务已经从1978年的8000多家服务机构，扩大到包括养老机构、社区养老服务设施、互助型养老设施等各类养老服务机构15.5万个。此外，随着以物联化、网络化、智能化为特征的新一代信息技术迅速发展，互联网技术企业加速向智慧养老产业渗透。2017年11月，卫键委发布了智慧健康养老应用试点示范名单，涉及企业53家，示范基地19个。

需求端：人口老龄化加剧

根据国家统计局数据，2017年中国60岁及以上的老人2.41亿人，占总人口比例为17.3%，人口老龄化问题加剧。另世界卫生组织预测，到2050年，中国将有35%的人口超过60岁，成为世界上老龄化最严重的国家之一。

供给端：养老床位缺口较大

国内养老机构供给的主体是公办养老机构，其他形式的养老机构供给主体发展不充分，床位数供给量小，不能填补公办养老机构留下的供给缺口。

根据民政部公布数据，2017年全国共有各类养老服务机构和设施15.5万个，比上年增长10.7%，其中：注册登记的养老服务机构2.9万个，社区养老机构和设施4.3万个，社区互助型养老设施8.3万个。各类养老床位合计744.8万张，比上年增长2.0%；每千名老年人拥有养老床位30.9张，比上年下降2.2%。

政策驱动养老机构公办民营

2018年9月24日，国务院发布《完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020年）》，进一步放宽消费市场准入。其中养老领域，取消了养老机构设立许可，鼓励公办养老机构转为公建民营，支持各类市场主体增加养老服务供给。推动医养结合发展。

随着养老机构设立许可放开，民营企业进入养老产业领域门槛大幅降低，预计民办养老机构市场将迎来快速发展期。结合养老产业潜在服务市场以及上下游行业发展状况来看，2017年养老产业潜在市场规模在5.6万亿左右。预计到2024年其潜在市场规模达到14万亿左右。

多元化主体参与养老产业建设

近年来老年健康服务行业投资加快，地产企业、保险企业均开始涉足养老机构的建设，主要的参与企业包括万科、保利地产、世联行、凤凰股份、鱼跃医疗、易华录、绿城集团、泰康人寿等。

医养结合——当下养老产业发展重点

医养结合养老服务是传统养老模式的升级和延伸。其中“医”包括医疗保健，健康检查等服务“养”包括生活护理、文化活动服务等。医养结合利用医养一体化的发展模式，集医疗、康复、养生、养老等为一体，化解了老年人健康只能在依靠医院解决的问题，满足了失能、半失能老人的需求，同时实现社会资源利用最大化。

2017年十九大报告“健康中国战略”中，重点提出了构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。2018年9月国务院发布《完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020年）》再一次提出推动医养结合的发展。

目前中国养老产机构普遍存在缺乏优质医疗服务问题，许多养老机构采用医养分离模式，老人来回奔波于养老机构和医疗机构之间来回不方便。虽然近年来推动医养结合发展政策支持力度加大，但医养结合的进展仍然比较缓慢，一方面由于“医”和“养”是两个独立行业，监管主体不同，相关标准难以协调统一；另一方面是医养结合服务的盈利难度较大，由于医养结合是公益性事业，因此薄利的，民营企业不敢贸然投入大量时间和资金。

中国医养结合的商业模式仍处于探索阶段，随着养老机构市场准入开放，以及公办养老机构民营化推动，更多元化的投资主体将参与到养老市场，探索符合中国市场的医养结合模式。

养老产业发展趋势

——养老服务模式多元化

国内的养老模式相对比较单一，主要福利院、养老院、敬老院、老年公寓等几种，社区的养老服务大多是老年服务中心、老年大学、老年俱乐部等几类，新型养老模式如智慧养老、医养结合仍处于探索阶段。从西方发达国家的经验来看，养老产业的发展必将在服务功能与类型上进一步细化、专业化、规范化、标准化和体系化。形成一个多层次、多形式、广覆盖的养老服务网络，为老年人提供多种服务形式，从基本的生活照料延伸到医疗康复、精神慰藉、法律服务、爱心护理、紧急援助等各个方面。

——养老机构公办民营化

面对日益增长的养老压力，养老领域发展公办民营，引入社会力量和民间资本进入养老市场，扩大供给是一个可行的方式。2018年国务院发布政策取消了养老机构设立许可，同时鼓励养老机构公办民营。随着养老服务模式逐渐走向精细化分工化，政府出资委托专业化养老机构运营管理的公办民营养老服务模式，将会成为时代的主流。

——智慧养老服务模式优势逐渐凸显

智慧养老强调对物联网、大数据、智能技术的使用。智能养老服务利用感知化、智能化手段，构建实时监测、智能预警、快速响应的生活环境，保障老年人的健康安全。智慧养老的构成包括智能家居、智能可穿戴设备、智慧社区、智慧医疗等。在信息技术持续给社会各领域带来深刻变革的时代，利用信息技术优化养老资源配置，创新养老服务模式是应对养老困境的必由之路。