在普惠性养老服务方面，《规划》提出要发展集中管理运营的社区养老服务网络，推动形成15分钟养老服务圈，大力发展农村互助养老设施，鼓励民间资本参与养老服务。推进培训疗养资源转型发展普惠养老服务等方面。同时提出落实新建城区居住（小）区人均不少于0.1平方米配建养老服务设施的要求。提高护理型床位占比，开展养老服务人才培训提升行动，逐步提高老年人的福利水平。
在生活性养老服务方面，《规划》提出要促进养老服务与相关服务业的融合发展。促进养老企业的连锁化、集团化发展，形成一批产业链长、覆盖领域广，同时经济和社会效益都比较显著的产业集群和聚集区。
李邦华称，下一步民政部将做好《规划》实施，重点推进建立基本养老服务制度，尤其是研究制定国家基本养老服务清单，进一步加快兜底性、普惠性养老服务的发展和制度设计，重点加强失能老年人长期照护的服务和保障。
来源：中国青年报客户端
养：康复辅助器具、5G”+智慧养老、机构/社区居家/农村养老、适老化改造与设计、养老服务人才培训、老年文化教育、老年家访/服饰等用品、健康食品、睡眠健康、老年公益（义诊、法律咨询等）；
同期组织“2022国际康养产业科技创新发展高峰论坛”，邀请国内外康养产品科技研发生产企业及科研机构进行分享。
为丰富老年文化生活，共享全省养老产业发展成果，博览会现场举办全民健身操大赛、老年歌舞展演、老年书画比赛、老年摄影大赛等相关文化活动。
本届展会将吸纳更加丰富精彩活动，共筑养老文化事业，弘扬华夏德孝文明，同行同乐！
国办发〔2021〕50号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《国家残疾预防行动计划（2021—2025年）》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
国务院办公厅
2021年12月14日
国家残疾预防行动计划
（2021—2025年）
残疾严重损害个人健康、家庭幸福，影响经济社会健康发展，做好残疾预防对于保障人民群众生命安全和身体健康、提高全民族健康素质、促进经济社会高质量发展具有重大意义。“十三五”期间，通过制定实施《国家残疾预防行动计划（2016—2020年）》，残疾预防工作取得显著成效。政府主导、多部门协调联动、社会共同参与的残疾预防工作格局初步形成，残疾预防法规政策更加完善，遗传和发育、疾病、伤害致残防控及残疾康复服务各项任务有效落实、工作目标如期实现。
当前，我国发展已进入新阶段，为贯彻落实党中央、国务院关于健康中国建设和新时代残疾人工作的决策部署，进一步加强残疾预防，有效减少和控制残疾发生、发展，依据《残疾预防和残疾人康复条例》等法规、政策，制定本行动计划。
一、总体要求
（一）指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，贯彻预防为主的方针，以基层为重点，以改革创新为动力，将残疾预防融入经济社会发展各领域，全民动员、科学施策、依法推进，提高全社会残疾风险综合防控能力，有力保障人民群众生命安全和身体健康。
（二）基本原则政府主导，联防联控。进一步完善政府主导、多部门协调联动、社会共同参与的残疾预防工作格局。强化政府责任，加强跨部门协作，完善防治策略、制度安排和保障政策。落实单位、个人责任，调动全社会积极性，形成政府、社会、个人协同推进残疾预防的合力。
人人尽责，共建共享。倡导每个人是自己健康第一责任人的理念，把增强公民个人残疾预防意识和能力作为残疾预防的基础工程抓紧、抓实，广泛开展残疾预防宣传教育，让残疾预防知识、行为和技能成为全民普遍具备的素养和能力。
系统推进，早期干预。全面实施覆盖全人群全生命周期的残疾预防三级防控策略，着力推进关口前移、早期干预。针对各阶段主要致残因素采取综合干预措施，推进健康教育、健康促进，提供系统连续的筛查、诊断、治疗、康复一体化服务。
（三）工作目标到2025年，覆盖经济社会发展各领域的残疾预防政策体系进一步完善，全人群全生命周期残疾预防服务网络更加健全，全民残疾预防素养明显提升，遗传和发育、疾病、伤害等主要致残因素得到有效防控，残疾康复服务状况持续改善，残疾预防主要指标处于中高收入国家前列。
（四）主要指标
（一）残疾预防知识普及行动建立完善残疾预防科普知识资源库。出版、遴选、推介一批残疾预防科普读物，针对重点人群、主要致残因素定期更新、发布残疾预防核心知识。推动将残疾预防和出生缺陷防治核心知识纳入全科医生、专科医生、妇幼保健人员、社会工作人员、残疾人工作者等职业培训课程和教材内容，形成残疾预防知识科普骨干队伍，确保残疾预防知识规范、有效传播。（中国残联、国家卫生健康委牵头，中央宣传部、中央网信办、教育部、司法部、生态环境部、交通运输部、应急部、广电总局、国家疾控局、全国总工会、共青团中央按职责分工负责）
加强重点人群残疾预防知识普及。面向儿童、青少年、新婚夫妇、孕产妇、婴幼儿家长、老年人、高危职业从业者等重点人群开展针对性宣传教育，主动提供残疾预防和出生缺陷防治科普知识，普及遗传和发育、疾病、伤害等致残防控的科学知识、方法；面向伤病者、残疾人，加强康复知识宣传普及，着力提升康复意识、能力。（中国残联、国家卫生健康委牵头，教育部、民政部、司法部、生态环境部、交通运输部、应急部、国家疾控局、全国总工会、共青团中央、全国妇联按职责分工负责）
组织实施重点宣传教育行动。持续开展残疾预防日宣传教育活动，同时利用爱耳日、爱眼日、世界噪音日、防治碘缺乏病日、预防出生缺陷日、精神卫生日、防灾减灾日、全国消防日、全国交通安全日等宣传节点，加强残疾预防知识专题宣传，充分利用群众喜闻乐见的活动形式、传播方式，提升各类宣传教育活动的影响力、实效性。（中国残联、国家卫生健康委、中央宣传部牵头，中央网信办、教育部、工业和信息化部、公安部、民政部、司法部、人力资源社会保障部、生态环境部、交通运输部、应急部、广电总局、国家疾控局、全国总工会、共青团中央、全国妇联按职责分工负责）
（二）出生缺陷和发育障碍致残防控行动加强婚前、孕前保健。推进婚前保健，加强对遗传性疾病、指定传染病、严重精神障碍的检查并提出医学意见，指导婚前医学检查服务机构科学优化婚前医学检查场所布局及服务流程，加强婚姻登记场所婚姻家庭健康咨询室建设，加大健康婚育指导力度。深入实施孕前优生健康检查、增补叶酸等基本公共卫生服务，指导科学备孕，为计划怀孕夫妇提供健康教育、咨询指导、筛查评估、综合干预等孕前优生服务，推进补服叶酸预防神经管缺陷。（国家卫生健康委牵头，民政部、全国妇联按职责分工负责）
做好产前筛查、诊断。提供生育全程基本医疗保健服务，广泛开展产前筛查，加强对常见胎儿染色体病、严重胎儿结构畸形、单基因遗传病等重大出生缺陷的产前筛查和诊断。推进高龄孕产妇等重点人群的分类管理和服务，落实妊娠风险筛查与评估、高危孕产妇专案管理等制度，强化县、乡、村三级妇幼卫生服务网络建设，完善基层网底和转诊网络。（国家卫生健康委负责）
加强儿童早期筛查和早期干预。全面开展新生儿苯丙酮尿症、先天性甲状腺功能减低症等遗传代谢性疾病和听力筛查，逐步扩大致残性疾病筛查病种范围，推进早筛、早诊、早治。规范婴幼儿早期发展服务，加强对家庭和托幼机构儿童早期发展服务的指导，深入实施中央专项彩票公益金出生缺陷干预救助项目。
做实0—6岁儿童健康管理工作，大力推进0—6岁儿童致残性疾病筛查，建立筛查、诊断、康复救助衔接机制，不断提升儿童致残性疾病早发现、早诊断、早干预、早康复能力和效果。（国家卫生健康委、中国残联牵头，教育部、全国妇联按职责分工负责）
（三）疾病致残防控行动加强慢性病致残防控。推广健康生活方式，提倡戒烟限酒、合理膳食、均衡营养、科学运动，减少每日食用油、盐、糖摄入量。开展全民健身行动，发挥好体育健身在主动健康干预、慢性病防治、康复中的作用。加强高血压、糖尿病等慢性病患者规范管理，做好并发症筛查和干预。
丰富家庭医生签约服务内容，提高服务质量，推进基层慢性病医防融合管理。持续开展脑卒中等高危人群筛查与干预项目。着力做好防盲治盲、防聋治聋工作。（国家卫生健康委、国家疾控局牵头，教育部、体育总局、中国残联按职责分工负责）
加强社会心理服务和精神疾病防治。构建社会心理健康服务体系，强化重点人群心理健康服务、社会工作服务和个体危机干预，加强群体危机管理，将心理援助纳入突发事件应急预案，为遭遇突发公共事件群体提供心理援助服务。
加强对精神分裂症、阿尔茨海默症、抑郁症、孤独症等主要致残性精神疾病的筛查识别和治疗。做好严重精神障碍患者规范管理，落实监管责任，加强救治救助。（中央政法委、公安部、民政部、国家卫生健康委、应急部、国家中医药局、国家疾控局、全国妇联、中国残联按职责分工负责）
加强传染病及地方病致残防控。全面实施国家免疫规划，继续将脊髓灰质炎、流行性乙型脑炎等致残性传染病的疫苗接种率维持在高水平。落实《中华人民共和国疫苗管理法》，保证疫苗使用安全。加强传染病防控，做好传染病报告及患者医疗救治。针对地方病流行状况，实行重点地方病监测全覆盖，持续消除碘缺乏病、大骨节病、氟骨症等重大地方病致残。（国家卫生健康委、国家疾控局牵头，各省级人民政府负责）
加强职业病致残防控。加强职业健康监管体系建设，做好重点行业职业健康管理，督促用人单位落实职业病防治主体责任，提升职业健康工作水平。落实防尘、防毒、防噪声、防辐射等重点措施，减少工作场所职业危害因素。加强重点人群劳动保护，避免接触有毒有害因素。加强严重致残职业病患者救治，预防尘肺病、职业中毒、噪声等致残。（国家卫生健康委牵头，国家发展改革委、人力资源社会保障部、应急部、全国总工会按职责分工负责）
（四）伤害致残防控行动加强安全生产和消防安全监督管理。加大安全生产监管执法力度，排查治理重点行业领域重大事故隐患，持续改善工矿行业劳动条件。大力推进工伤预防工作，减少因工伤致残。加强消防安全治理，排查治理客运车站、码头、医院、学校、幼儿园、养老院、儿童福利机构、未成年人救助保护机构及劳动密集型企业等人员密集场所的消防安全隐患，完善消防安全设施，提高防范火灾能力。（应急部牵头，教育部、民政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、交通运输部、国家卫生健康委、全国总工会按职责分工负责）
加强道路交通和运输安全管理。加强交通安全系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化隐患排查治理，提升道路设施安全保障水平，加大严重交通违法行为查处力度。加强道路运输指挥调度、动态监测、应急处置。加强旅游包车、班线客车、危险货物运输车、货车等重点车辆安全管理，推动落实政府领导责任、行业部门监管责任和企业安全主体责任。加强机动车生产、改装、登记、检验等环节监管。加强道路交通事故伤者救援渠道和救治网络建设，减少交通事故致残。（公安部、交通运输部牵头，工业和信息化部、文化和旅游部、国家卫生健康委、应急部、市场监管总局按职责分工负责）
加强儿童伤害和老年人跌倒致残防控。开展学校、幼儿园、社区、家庭儿童伤害综合干预，推广“四安全”儿童伤害综合干预模式，积极开展针对儿童溺水、道路交通伤害、跌落、烧烫伤、中毒、暴力等风险的安全教育，健全儿童用品强制性国家标准体系，加强对玩具、电子产品的监督和管理。推广使用儿童安全座椅。
加强老年友好环境建设，鼓励家居环境适老化改造，改造易致跌倒的危险环境。开展老年人跌倒干预和健康指导，提高老年人及其照料者预防跌倒的意识和能力。提高对儿童伤害和老年人跌倒的救援、救治水平。（教育部、公安部、民政部、国家卫生健康委、市场监管总局、国家疾控局、全国妇联按职责分工负责）
增强防灾减灾能力。加强灾害风险隐患排查及群众性应急演练。做好灾害监测预警、应急准备、应急救援、生活救助、恢复重建等工作，加强社区、学校、幼儿园、医院、车站、工厂等人员密集场所灾害防御，依托现有资源，推动建设全国应急救援医疗平台，提高突发灾害现场应急处置能力和水平。完善应急医疗技能实战训练、救援人员康复治疗技能培训、移动医院和医疗救援装备储备等。（应急部牵头，教育部、民政部、自然资源部、交通运输部、水利部、国家卫生健康委、中国气象局按职责分工负责）
加强农产品和食品药品安全监管。聚焦突出问题，防范化解农产品质量安全风险隐患，推进农产品质量安全治理现代化。完善食品生产安全风险防控体系和分级管理制度，加强食品安全风险动态排查，定期开展风险评估研判，加强生产经营过程监管，加大抽检力度，严惩重处违法行为，压实企业主体责任。严厉打击制售假劣药品、无证医疗器械违法行为，持续加强药品不良反应和医疗器械不良事件监测。（市场监管总局牵头，农业农村部、国家卫生健康委、国家药监局按职责分工负责）
保障饮用水安全和加强空气、噪声污染治理。全面开展城乡饮用水卫生监测，及时掌握全国饮用水水质基本状况，确保达到生活饮用水卫生标准。加强水源保护和水质保障，推动城市供水设施建设改造，保障城市供水安全，推进农村饮水安全向农村供水保障转变。持续开展大气污染防治行动，强化工业企业无组织排放管控，推进工业污染源全面达标排放，加大超标处罚和联合惩戒力度。
大力推进企业清洁生产，推动重点行业污染治理升级改造，积极推进钢铁等行业超低排放改造，深入推进柴油货车污染治理，实施清洁取暖等措施，加强环境空气质量监测，做好重污染天气应急响应。加强噪声污染治理，推动地级及以上城市全面实现功能区声环境质量自动监测。强化生态环境与健康管理，减少饮用水、空气、噪声等环境污染致残。（生态环境部牵头，自然资源部、住房城乡建设部、水利部、国家卫生健康委按职责分工负责）
（五）康复服务促进行动加强康复医疗服务。贯彻落实国家卫生健康委等八部门印发的《关于加快推进康复医疗工作发展的意见》，提高康复医疗服务能力，完善康复医疗服务指南和技术规范，积极发展中医特色康复服务。加强康复医疗人才教育培养，加快建设康复大学，鼓励有条件的院校设置康复治疗、康复工程等相关学科和专业。积极发展社区和居家康复医疗，鼓励有条件的医疗机构将机构内康复医疗服务延伸至社区和家庭。（国家发展改革委、教育部、民政部、国家卫生健康委、国家中医药局、中国残联按职责分工负责）
保障残疾人基本康复服务。落实政府基本公共服务责任，开展残疾人基本需求与服务状况调查，持续组织实施残疾人精准康复服务行动，为残疾人提供康复医疗、康复训练、康复辅助器具配置等基本康复服务。加强残疾人康复机构规范化建设，着力推进精神障碍、智力残疾等社区康复服务。
健全基本康复服务、康复辅助器具适配服务标准规范，持续提升残疾康复服务质量。落实残疾儿童康复救助制度，合理确定救助标准，增加康复服务供给，确保残疾儿童得到及时有效的康复服务。有条件的地方可对城乡困难残疾人、重度残疾人基本型辅助器具适配给予补贴。（中国残联牵头，教育部、民政部、国家卫生健康委按职责分工负责）
加强长期照护服务。完善居家、社区、机构相衔接的专业化长期照护服务体系，改善失能老年人照护服务质量，努力延缓残疾发生、发展。落实经济困难的失能老年人补贴制度，加强与残疾人两项补贴政策衔接。稳步推进长期护理保险制度试点，推动形成符合我国国情的长期护理保险制度。鼓励发展商业性长期护理保险产品，为参保人提供个性化长期照护服务。（民政部、国家卫生健康委、市场监管总局、国家医保局、银保监会按职责分工负责）
提升无障碍设施建设水平。修订完善无障碍环境建设标准，组织创建全国无障碍建设城市，持续推动城市道路、公共交通、居住社区、公共服务设施和残疾人服务设施等加快无障碍建设和改造。实施困难重度残疾人家庭无障碍改造，提高残疾人家庭无障碍改造水平。
探索传统无障碍设施设备数字化、智能化升级。加快发展信息无障碍，加快普及互联网网站、移动互联网应用程序和自助公共服务设备无障碍。（住房城乡建设部牵头，中央网信办、工业和信息化部、交通运输部、广电总局、中国残联按职责分工负责）
三、保障措施
（一）加强组织领导。国务院残疾人工作委员会负责组织实施本行动计划，指导各地、各有关部门及单位落实相关工作任务，定期召开会议，听取汇报，通报情况，开展调度，研究解决重大问题。各地要结合实际研究制定本地残疾预防行动计划，健全工作推进机制，保障工作条件，加强统筹调度，确保实现各项任务目标。各有关部门要按照职责分工，将所承担的残疾预防工作任务纳入重点工作安排，逐项抓好落实。（各级残疾人工作委员会及其成员单位、有关单位按职责分工负责）
（二）健全技术支撑体系。完善国家残疾预防专家咨询委员会，建立健全各省（自治区、直辖市）残疾预防专家咨询委员会，承担咨询、评估、宣教等任务，为本行动计划实施提供技术支持。加强残疾预防科技攻关、示范应用，针对残疾预防重点难点，结合中央财政科技计划（专项、基金等）以及地方科技发展专项等给予支持。强化残疾预防信息支撑，推动残疾预防信息跨部门跨区域共享。
确定残疾预防重点联系地区，加强监测，探索经验，开展残疾预防新技术示范应用。（教育部、科技部、公安部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、国家卫生健康委、应急部、市场监管总局、国家疾控局、中国残联按职责分工负责）
（三）开展监测评估。国务院残疾人工作委员会成员单位和有关单位按职责分工做好相关任务指标年度监测，及时收集、分析反映相关任务落实情况的数据和信息。国务院残疾人工作委员会组织开展中期及终期评估，通过评估了解掌握本行动计划实施进展情况，系统分析评价目标任务完成情况，总结经验做法，找出突出问题，提出对策建议。
地方各级残疾人工作委员会负责组织有关单位，做好本地残疾预防行动计划实施情况监测评估。对进度滞后、工作不力的地区、部门和单位，及时督促整改。（各级残疾人工作委员会及其成员单位、有关单位按职责分工负责）
（四）做好宣传引导。采取多种方式，强化舆论宣传，编写发布解读材料，宣传介绍实施本行动计划的重大意义、目标任务和主要举措，帮助社会各界了解掌握核心内容，鼓励引导社会广泛参与、支持实施。及时宣传报道实施进展、阶段性成效，做好经验交流分享，为推进实施营造良好氛围。（中国残联、国家卫生健康委牵头，中央宣传部、中央网信办、教育部、工业和信息化部、公安部、民政部、司法部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、应急部、市场监管总局、广电总局、国家疾控局、全国总工会、共青团中央、全国妇联按职责分工负责）
中国残联负责人就
《国家残疾预防行动计划（2021—2025年）》答记者问
近日，国务院办公厅印发《国家残疾预防行动计划（2021—2025年）》（以下简称《行动计划》）。中国残联负责人就《行动计划》有关内容回答了记者提问。
问：《行动计划》出台的背景是什么？答：党中央、国务院高度重视残疾预防工作。习近平总书记强调“要增强全社会残疾预防意识”。《残疾预防和残疾人康复条例》规定“县级以上人民政府组织有关部门、残疾人联合会制定并实施残疾预防工作计划”。国务院印发的《“十四五”残疾人保障和发展规划》明确提出“制定实施残疾预防行动计划”。这些为《行动计划》的出台提供了重要遵循和依据。
“十三五”时期，国务院办公厅印发《国家残疾预防行动计划（2016—2020年）》。在各级党委、政府统筹协调、相关部门共同努力、社会各界广泛参与下，《国家残疾预防行动计划（2016—2020年）》顺利实施，任务目标如期实现，对进一步做好残疾预防，维护好人民群众生命安全和身体健康奠定了有力基础。
当前，伴随生产生活方式、人口结构、疾病谱等迅速变化，我国残疾预防仍面临不少困难、挑战，主要表现在：致残因素复杂变化，残疾发生风险仍然较高，同时，全民健康素养有待提高、基层专业技术资源匮乏等还制约残疾预防工作进一步提升质量。
“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，制定实施新一期残疾预防行动计划，对于进一步强化全社会残疾预防意识，有效指导、推动各地、各部门在新发展阶段高质量做好残疾预防工作，维护、促进全民健康，实现人民群众对美好生活的向往具有重要意义。
问：《行动计划》的总体思路是什么？答：《行动计划》强调，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，贯彻落实习近平总书记关于残疾预防工作的重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，贯彻预防为主的方针，以基层为重点，以改革创新为动力，将残疾预防融入经济社会发展各领域，全民动员、科学施策、依法推进，提高全社会残疾风险综合防控能力，有力保障人民群众生命安全和身体健康。
《行动计划》进一步明确了加强残疾预防的指导原则，即，政府主导、联防联控；人人尽责、共建共享；系统推进、早期干预。强调，强化政府责任，加强跨部门协作，完善防治策略、制度安排和保障政策，落实单位、个人责任，调动全社会积极性；倡导每个人是自己健康第一责任人的理念，把增强公民个人残疾预防意识和能力作为残疾预防的基础工程抓紧、抓实；全面实施覆盖全人群全生命周期的残疾预防三级防控策略，着力推进关口前移、早期干预。
问：《行动计划》的主要内容是什么？答：《行动计划》明确了“十四五”时期残疾预防工作的指导思想、基本原则、工作目标、主要行动和任务措施。提出“到2025年，覆盖经济社会发展各领域的残疾预防政策体系进一步完善，全人群全生命周期残疾预防服务网络更加健全，全民残疾预防素养明显提升，遗传和发育、疾病、伤害等主要致残因素得到有效防控，残疾康复服务状况持续改善，残疾预防主要指标处于中高收入国家前列。”
《行动计划》坚持三级预防原则，针对遗传和发育、疾病、伤害等主要致残因素防控，提出实施残疾预防知识普及行动、出生缺陷和发育障碍致残防控行动、疾病致残防控行动、伤害致残防控行动、康复服务促进行动五大主要行动。明确了五大行动的20项工作任务和25项工作指标，涉及34个部门的工作职责。
《行动计划》还从加强组织领导、健全技术支撑体系、开展监测评估、做好宣传引导等方面对保障残疾预防工作有效实施提出了要求。
问：新一期《行动计划》有什么亮点？答：《行动计划》注重把握和突出了以下原则及内容：
一是突出党的领导。强调坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实习近平总书记关于残疾预防工作的重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署。
二是坚持以人民为中心。强调全民动员、科学施策、依法推进，提高全社会残疾风险综合防控能力，有力保障人民群众生命安全和身体健康。
三是坚持系统观念。强调实施覆盖全人群全生命周期的残疾预防三级防控策略，针对各类主要致残因素和残疾预防全过程、各方面，全面设计、部署了残疾预防具体任务、措施。强调政府主导与人人尽责有机统一，提出形成政府、社会、个人协同推进残疾预防的合力。强调将残疾预防融入经济社会发展各领域，加强跨部门协作，在设计各项任务、举措和指标时，与医疗卫生、安全生产、道路交通安全等各相关领域的法律法规政策进行了紧密衔接。
四是着力创新发展。立足“十三五”时期残疾预防工作新进展，兼顾目标导向和需求导向、问题导向，提出“残疾预防主要指标处于中高收入国家前列”的新的任务目标以及“把增强公民个人残疾预防意识和能力作为残疾预防的基础工程抓紧、抓实”“逐步扩大致残性疾病筛查病种范围，推进早筛、早诊、早治”“加强长期照护服务”“加强残疾预防科技攻关、示范应用”等新举措、新要求，有助于推动我国残疾预防事业在新阶段实现更高质量发展。
问：怎样做好《行动计划》贯彻实施？答：残疾预防是一项系统工程，《行动计划》的任务分工涉及34个部门。《行动计划》的落实必须坚持政府主导、多部门协调联动、社会共同参与。各地政府残疾人工作委员会要按照《行动计划》要求，切实建立《行动计划》实施推进机制，研究制定本地实施方案，做好部署、协调、监测、调度等工作。各相关部门要按照职责分工，主动将所承担的残疾预防工作任务融入日常工作，并加强协作配合，做好信息共享。中国残联将指导各地残联组织落实好任务分工，同时积极发挥国务院残工委办公室作用，加强与各地、各部门的沟通联络，支持、配合各地、各部门落实好自身任务分工。
做好残疾预防离不开广大群众的积极参与、支持，中国残联将继续组织开展好残疾预防日等宣传教育活动，加强残疾预防知识宣传，引导、支持广大群众增强残疾预防意识，做好自身防护，鼓励、引导社会各界关心支持残疾预防事业发展，为在新发展阶段高质量做好残疾预防，进一步维护、促进全民健康，实现人民群众对美好生活的向往作出积极贡献。
来源：国务院办公厅
但是这种情况正在发生变化，根据最新发布的《中国城市养老服务需求报告（2021）》显示，虽然现在城市居民选择居家养老仍是主流，但占比已经下降到52.9%，26.5%的受访者选择社区养老，20.6%的受访者希望去机构养老。
可见，社区养老和机构养老的需求正在提升。
那么，另外，这份报告中还有一点值得注意，超八成城里人愿意选择城心养老，而且年龄越大越想住在城里！在这份报告中，80岁以上老人，70%选择去城心养老，30%选择去郊区养老。
由此，可以看出，城心养老是养老的一个新趋势。
2、转变传统的养老观
那么，这些新变化、趋势的背后，其实跟中国家庭结构的改变是有一定的关系。
根据数据显示，1964年中国平均家庭户规模为4.43人，到1982年略降至4.41人，到2000年下降至3.44人，到2020年更是下降至2.62人。毫无疑问，这种家庭小型化对家庭养老能力产生了明显的削弱作用。
我们看到，目前“80后”“90后”典型的家庭结构是“4-2-1”型，也就是一对夫妻抚养1个孩子的同时，还要赡养4位老人。这样的负担，迫使大家必须转变传统的养老观，降低对“子女赡养”的依赖度。
从数据上我们也可以看到，依靠“退休金/养老金/企业年金等”的比例有74.6%；依赖“银行理财、存款等”的比例超过50%，靠“保险”收益养老的比例为33.4%，通过“子女供养”而获取养老费用的仅占27.6%。
3、年轻人的养老规划
当然，这样家庭结构的变化也让年轻人们越来越早的开始养老规划。
我们看到，77.0%的受访者考虑过自己的养老问题，91.7%的受访者考虑过父母的养老问题，30岁以上的“既考虑自己养老又考虑父母养老”已经成为普遍现象。
其中，50——59岁群体中48%的人已经开始养老规划并付诸行动，40——49岁群体中有养老规划和行动的占比为44%，尽管在30——39岁群体中有养老行动的占比仅为39%，但九成已经开始养老规划。
有意思的是，在养老规划中，不同年龄对养老花费认知不同，虽然本次调查报告中的预计养老花费平均数在100万元左右，但越年轻的人群对养老花费的预计金额越大，像30——39岁人群预计养老费用在122.1万元。
由此，可以看出，未来养老服务市场的机遇还是非常大的，迟早他会成为我们投资的风口。
《通知》主要内容如下：
把牢底线要求，坚决把民生工程做成群众满意工程
（一）市、县应建立政府统筹、条块协作、各部门齐抓共管的专门工作机制，明确工作规则、责任清单和议事规程，形成工作合力，避免把城镇老旧小区改造简单作为建设工程推进。
（二）各地确定年度改造计划应从当地实际出发，尽力而为、量力而行，不层层下指标，不搞“一刀切”。严禁将不符合当地城镇老旧小区改造对象范围条件的小区纳入改造计划。严禁以城镇老旧小区改造为名，随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树。
（三）各地确定改造计划不应超过当地资金筹措能力、组织实施能力，坚决防止财政资金大包大揽，坚决防止盲目举债铺摊子、增加政府隐性债务。各地应加快财政资金使用进度，摸清本地区待改造城镇老旧小区底数，建立改造项目储备库，提前谋划改造项目，统筹安排改造时序，变“钱等项目”为“项目等钱”。城镇老旧小区改造中央补助资金应严格按有关规定使用，严禁截留、挪用。
（四）各地应督促引导电力、通信、供水、排水、供气、供热等专业经营单位履行社会责任，将老旧小区需改造的水电气热信等配套设施优先纳入本单位专营设施年度更新改造计划，并主动与城镇老旧小区改造年度计划做好衔接。项目开工改造前，市、县应就改造水电气热信等设施，形成统筹施工方案，避免反复施工、造成扰民。
（五）市、县制定城镇老旧小区改造方案之前，应对小区配套设施短板及安全隐患进行摸底排查，并按照应改尽改原则，将存在安全隐患的排水、燃气等老旧管线，群众意愿强烈的配套设施和公共服务设施，北方采暖地区建筑节能改造等作为重点内容优先列为改造内容。
（六）市、县应明确街道、社区在推动城镇老旧小区改造中的职责分工，并与加强基层党组织建设、居民自治机制建设、社区服务体系建设相结合，加快健全动员居民参与改造机制，发动居民参与改造方案制定、配合施工、参与过程监督和后续管理、评价与反馈小区改造效果等。
（七）居民对小区实施改造形成共识的，即参与率、同意率达到当地规定比例的，方可纳入改造计划；改造方案应经法定比例以上居民书面（线上）表决同意后，方可开工改造。
（八）居民就结合改造工作同步完善小区长效管理机制形成共识的，方可纳入改造计划。居民对改造后的物业管理模式、缴纳必要的物业服务费用等，集体协商形成共识并书面（线上）确认的，方可开工改造。
（九）各地应完善城镇老旧小区改造事中事后质量安全监管机制。应完善施工安全防范措施，建立工程质量安全抽检巡检制度，明确改造工程验收移交规定，确保施工安全和工程质量；应建立健全改造工程质量回访、保修制度以及质量问题投诉、纠纷协调处理机制，健全改造工程质量安全信用管理及失信惩戒机制，压实各参建单位质量安全责任。
（十）有关市、县应及时核查整改审计、国务院大督查发现的问题。未按规定及时整改到位的，视情况取消申报下一年度改造计划资格。
聚焦难题攻坚，发挥城镇老旧小区改造发展工程作用
（一）市、县应当结合改造完善党建引领城市基层治理机制。鼓励结合城镇老旧小区改造成立小区党组织、业主委员会，搭建居民沟通议事平台，利用“互联网+共建共治共享”等线上手段，提高居民协商议事效率。鼓励下沉公共服务和社会管理资源，按照有关规定探索适宜改造项目的招投标、奖励等机制。
（二）市、县应当推进相邻小区及周边地区联动改造。结合城市更新行动、完整居住社区建设等，积极推进相邻小区及周边地区联动改造、整个片区统筹改造，加强服务设施、公共空间共建共享，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。鼓励各地结合城镇老旧小区改造，同步开展绿色社区创建，促进居住社区品质提升。
（三）鼓励市、县以改造为抓手加快构建社区生活圈。在确定城镇老旧小区改造计划之前，应以居住社区为单元开展普查，摸清各类设施和公共活动空间建设短板，以及待改造小区及周边地区可盘活利用的闲置房屋资源、空闲用地等存量资源，并区分轻重缓急，在改造中有针对性地配建居民最需要的养老、托育、助餐、停车、体育健身等各类设施，加强适老及适儿化改造、无障碍设施建设，解决“一老一小”方面难题。
（四）市、县应当多渠道筹措城镇老旧小区改造资金。积极通过落实专业经营单位责任、将符合条件的城镇老旧小区改造项目纳入地方政府专项债券支持范围、吸引社会力量出资参与、争取信贷支持、合理落实居民出资责任等渠道，落实资金共担机制，切实提高财政资金使用效益。
（五）鼓励市、县吸引培育城镇老旧小区改造规模化实施运营主体。鼓励通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，在不新增地方政府隐性债务的前提下，吸引培育各类专业机构等社会力量，全链条参与改造项目策划、设计、融资、建设、运营、管理。支持规范规模化实施运营主体以市场化运作方式，充分挖掘运营社区服务等改造项目收益点，通过项目后续长期运营收入平衡改造投入，实现可持续。
（六）市、县应当推动提升金融服务力度和质效。鼓励与各类金融机构加强协作，加快产品和服务创新，共同探索适合改造需要的融资模式，为符合条件的城镇老旧小区整体改造项目，以及水电气热信等专项改造项目，提供金融支持。鼓励金融机构为专业机构以市场化方式投资运营的加装电梯、建设停车设施项目，以及以“平台+创业单元”方式发展养老、托育、家政等社区服务新业态项目提供信贷支持。在不增加地方政府隐性债务的前提下，鼓励金融机构依法依规参与投资地方政府设立的城镇老旧小区改造等城市更新基金。
（七）各地应当加快构建适应存量改造的配套政策制度。积极构建适应改造需要的审批制度，明确审批事项、主体和办事程序等。鼓励因地制宜完善适应改造需要的标准体系。加快建立健全既有土地集约混合利用和存量房屋设施兼容转换的政策机制，为吸引社会力量参与、引入金融支持创造条件，促进城镇老旧小区改造可持续发展。
（八）鼓励市、县将改造后专营设施设备的产权依照法定程序移交给专业经营单位，由其负责后续维护管理，切实维护水电气热信等市政配套基础设施改造成果，守牢市政公用设施运行安全底线。
（九）市、县应当结合改造建立健全城镇老旧小区住宅专项维修资金归集、使用、续筹机制，促进小区改造后维护更新进入良性轨道。
（十）鼓励市、县积极引导小区居民结合改造同步对户内管线等进行改造，引导有条件的居民实施房屋整体装修改造，带动家装建材消费。
完善督促指导工作机制
（一）科学评价工作质量和效果。各地要对照底线要求，逐项排查改进工作中存在的问题；以推动高质量发展为目标，聚焦需攻坚的难题，借鉴先行地区经验做法，完善工作机制及政策体系，不断提升工作质量和效果。各地要以人民群众满意度和受益程度、改造质量和财政资金使用效率为衡量标准，科学评价本地区改造工作成效，形成激励先进、督促后进、以先进促后进的浓厚氛围；各地可参照城镇老旧小区改造工作衡量标准（见附件），统筹谋划各环节工作，扎实系统推进。
（二）建立巡回调研指导机制。住房和城乡建设部将组织相关部门、地区及行业专家，组成巡回调研指导工作组，聚焦破解发动居民参与共建、吸引社会力量参与、多渠道筹措资金、合理拓展改造实施单元、健全适应改造需要的制度体系等难题，加强对各地的调研指导，对部分工作成效显著的省份，重点总结其可复制可推广经验做法、政策机制；对部分工作进展有差距的省份，重点开展帮扶指导，帮助其健全机制、完善政策、明确措施。各省（区、市）可结合本地区实际，建立相应的巡回调研指导机制，加强对市、县的指导。
（三）健全激励先进、督促落后机制。城镇老旧小区改造工作成效评价结果作为安排下达中央财政补助资金的重要参考。对中央预算内投资执行较好的地方，给予适当奖励。将城镇老旧小区改造工作纳入国务院督查激励事项，以工作成效评价作为确定激励名单的重要依据。各省（区、市）住房和城乡建设、发展改革、财政等部门要加大督促指导力度，畅通投诉举报渠道，对发现市、县工作成效突出的，要及时总结上报好的经验做法，对督导检查、审计、信访、媒体等发现市、县存在违反底线要求的，要及时督促整改，问题严重的依法依规严肃处理。
（四）加强宣传引导。各地要加大城镇老旧小区改造工作宣传力度，注重典型引路、正面引导，全面客观报道城镇老旧小区改造作为民生工程、发展工程的工作进展及其成效，提高社会各界对城镇老旧小区改造的认识。要准确解读城镇老旧小区改造政策措施，加大对优秀项目、典型案例的宣传力度，营造良好舆论氛围。主动接受舆论监督，及时解决群众反映的问题、改进工作中的不足，积极回应社会关切，形成良性互动。
（三）北京市养老机构的护理人员年龄40-59岁占近四分之三，2016年平均拿到的月税后工资为2788元；
（四）在北京居住在养老机构，每月至少要花费3000元，最多要花费1万多元，且61.6%的养老机构会收取押金；
（五）北京市老年人月平均养老金收入为3456元，而这个收入水平很难支付的起入住养老院的费用；
（六）通过计算发现，在北京市需要别人照护的老年人可能选择养老机构的潜在比例最多不会超过1.6%；
（七）北京市养老机构获得过政府财政补贴的比例高达82.7%；
（八）养老机构处于盈余状态的占4.0%，有62.4%的机构需要10年以上才能够回收投资。
作者认为：中国的养老不是没有需求，而是没有“市场”，市场是指那些可以支付得起的需求。满足老年人的基本需求是公共服务的责任，市场只有在公共服务的推动下才会兴旺。
有人讲养老是“朝阳产业”，或是“支柱产业”，似乎这个产业的“饼”很大。理由是中国人口在迅速老龄化，老年人数量在快速增加；一些调查数据也反映出老年人对养老服务需求巨大；再加上国家出台了很多支持养老产业发展的政策，甚至提供财政补贴和优惠政策支持，从而吸引了一大批投资者进入这一领域。
然而，进入这一产业以后人们会发现，养老产业盈利很困难，能够“吃饱”的企业也很少，人们似乎有进入“围城”的感觉。那么，到底是什么原因导致养老产业很难兴旺发展，是人们一直思考的问题，也是本文想回答的问题。
一、政策背景
在解决养老问题上，中央一直强调要“党委领导、政府主导、部门负责、社会参与”。在制度建设上形成的是政府面向社会机构，社会机构面向服务对象（老年人）的模式。前者通过政策倾斜和财政补贴支持与养老有关的社会组织和企业的发展，后者依赖市场机制实现社会组织和企业对老年人提供服务。很明显，在这一制度框架下老年人能否获得充分而满意的服务，是由市场来调节的。
从“十二五”期间开始，政府加大力度以公建民营、委托管理、购买服务等多种方式，支持社会组织兴办或运营公益性养老机构；鼓励、引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，创新金融产品和服务方式，以及采取直接补助或贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。
与此同时，养老机构的准入门槛也是一降再降。2013年民政部公布《养老机构设立许可办法》，到了2014年国务院召开常务会议决定，养老机构设立许可等90项工商登记前置审批事项改为后置审批，实行先照后证。这意味着民营养老机构可以“先上车后补票”；2018年10月国务院办公厅印发《完善促进消费体制机制实施方案(2018-2020年)》，提出取消养老机构设立许可，政府对养老机构的管理理念将从“严进”转变为“宽进”，目的是推动发展养老产业。
除此之外，政府曾出台过一系列推进养老市场化的政策。2014年民政部、国土资源部和财政部出台的《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》中强调“进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，支持社会力量举办养老机构”；
2015年发改委、民政部和全国老龄办发布的《关于进一步做好养老服务与发展有关工作的通知》中强调“坚持依法行政、简政放权、最大限度支持养老服务市场主体创新发展，有效激发市场活力”；
2015年民政部、发改委、教育部等发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》指出：“通过公开招标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量运营，实现运行机制市场化。有条件的地方，开展公办养老机构转制成为企业或社会组织的试点工作”；
2016年国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》指出：“设立营利性养老机构的，按‘先照后证’的简化程序执行”；
2017年国务院《关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》中强调“贯彻全面放开养老服务市场，加快推进养老服务业‘放管服’改革。对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放开准入条件，加强开办支持和服务指导”；
2017年国家卫生计生委《关于深化“放管服”改革激发医疗领域投资活力的通知》也进一步强调“取消养老机构内设诊所的审批，实行备案制”。
2019年2月国家发改委、民政部、卫健委共同制定并发布了《城企联动普惠养老专项行动实施方案》，通过“政府支持、社会运营、合理定价”，通过政府引导进一步激发社会资本参与养老服务积极性；同年3月《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》继续强调“全面放开养老服务市场”，强化“社会参与的养老服务工作机制”。
出台这些政策的目的是希望借助社会力量并通过市场机制，以及大幅度降低养老社会组织和企业的准入门槛，吸引社会各方面的力量参与解决中国的养老问题。在政府的引导和大力推动下，确实产生了成效，近年来大量的社会投资转向养老，新出现的养老社会组织和企业如雨后春笋，呈指数增长。以北京市2016年底养老机构普查得到的养老机构成立的时间看，2008-2010年成立57家，2011-2013年成立59家，而2014-2016年成立了106家。
然而，从另一方面人们又发现，尽管国家越来越重视养老问题，但是为老年人提供服务的社会组织和企业以及各类养老机构仍然面临严重的生存和发展困境，比如资金不足、养老机构入住率偏低、服务质量不高、管理和服务不规范等问题。从服务对象角度看，老年人也并没有因为这些政策的出台而从中体会到更多的获得感，他们的需求也没有得到更好和更充分的满足。
这背后的原因到底是什么？是社会组织和企业不会经营吗？是市场作用没有充分发挥吗？是老年人的需求不够旺盛吗？本文将利用北京市养老服务供给侧和需求侧数据来回答“为什么养老产业兴旺不起来”，其背后的原因到底是什么。
二、数据来源
普查最终调查了全北京市16个区、330个街道乡镇、6789个社区的4104处养老设施；所有具备养老机构许可的460家养老机构；270家养老社会组织和企业；465家与老年人有关的医院；325家社区卫生服务中心；1540家社区卫生服务站；202家康复科和康复机构；以及40家有意向开展养老服务的设施。关于普查中各类对象的界定、普查涵盖机构的完整性、普查收集数据的方式和普查数据质量等问题请参见由华龄出版社出版的“北京市养老状况分析系列丛书（2018）”。
需求侧数据主要来自于2015年全国城乡老年人状况追踪调查中得到的北京市调查样本。北京市共计调查到3668份60岁及以上老年人的有效样本，该样本通过事后加权对北京市老年人有代表性。
三、数据分析
（一）有多少人去机构养老？
本次北京市养老机构普查共计调查到460家有养老登记许可的正规养老机构，有入住老人人数登记的共计458家（有两家该数据缺失）。这458家养老机构共计入住老年人41083人。实际上，这些老年人并不都是北京户籍，其中有外地户籍老年人4128人，占到入住养老机构全部人数的10%。当然，也有一部分北京市的老人会住在像河北、天津等周边地区的养老机构，只是没有这部分数据。
如果假设北京市老年人去外地养老机构与外地老年人入住北京市养老机构人数相同，我们可以把入住北京市养老机构的41083人全部看作北京市户籍老年人入住养老机构的人数。
北京市统计局公布的2016年底北京市60岁及以上户籍老年人为3091228人。如果把入住养老机构的4.1万人都看作是北京市的老年人（假定外地来北京和北京到外地养老人数相抵消），则意味着只有1.3%的户籍老年人住在养老机构。这个数据与北京市提出的“9064”养老模式中“4%的老人在养老机构养老”具有相当大的距离。这个数据从另一个方面说明有98.7%的户籍老年人是不进养老机构的，而是在家里养老。
是老年人不愿意去机构养老吗？应该不是。因为北京市老年人中日常生活需要护理的比例为17.1%，如果按当时北京市309万老年人计算，应该有52.8万名老年人需要护理，而入住养老机构无疑是得到护理的最方便的形式，也是需要护理老年人最好的选择。而实际上入住养老机构的老年人一共才有4.1万人，而这4.1万人当中，完全自理老人为1.28万，占31.9%；半自理老人1.32万，占32.8%；完全不能自理老年人1.41万，占35.2%。也就是说，住在北京市养老机构中半自理和完全不能自理，或需要别人照护的老年人只有2.73万人。与实际需要照护需求的52.8万人相比，差距十分巨大。是养老机构床位紧张而住不进去吗？应该也不是。下面的分析会证明这一点。
（二）是否存在“一床难求”？
普查得到的全市460家养老助残机构设计床位总数为96540张，在民政局备案床位总数为90435张，目前正在使用的床位总数47964张；实际使用床位占设计床位的比例为49.7%，实际使用床位占备案床位数的比例为53.0%。如果把备案床位数比例作为床位使用率，可以发现北京市养老机构实际床位利用率刚刚超过50%。
如果按照不同床位使用率进行分组来看机构个数和所占百分比（见表1），可以看出北京市有近20%的机构入住率不到20%，有50%的机构入住率不到50%。真正“一床难求”的只有49家养老机构（这里不列出名单），占全部有效养老机构的10%多一点。
表1：养老机构床位使用率分布
对这些入住率达到100的养老机构做进一步分析可以发现，它们大部分集中在城市中心区。通过入住率100%机构个数占该地区全部机构数的比例，可以发现比例最高的是石景山区，占三分之一（=3/9）；其次是东城区，占28.6%（=4/14）；排第三位的是西城区，占19.4%（=7/36）；第四位是门头沟区，占18.2%（=2/11）。如果按法人登记类型来看，民办非企业中入住率为100%的比例最高，达到12.0%（=29/242）；企业比例最低，只占5.6%（=1/18）；如果按运营模式看，比例最高的是农村集体，占到三分之一（=3/9）；其次是公办民营，占15.5%（=15/97）；而公办公营的只占4.3%（=5/115）；民办公助的比例为0（=0/12）。
这些“一床难求”的养老机构一般来说属于离城市中心比较近、环境条件好、收费相对较低、经营管理较好、服务质量较高的机构。当然也有部分机构由于得到政府比较充分的财政支持，导致经营成本降低，收费标准也比较低，入住率很高。然而，这种靠政府支持来维持高入住率的情况，只是个例，不具有普遍性，因为毕竟绝大多数养老机构并不具备这些有利条件。产业是在自由市场竞争条件下生存和发展的，短期发展依靠政府的支持是可能的，但从长远看，不可能永远具备这样的条件。
（三）养老机构的运营成本高吗？
一个养老机构通常是通过先估计运营成本，再将其总成本除以床位数，得到每个床位最低应收费用。若再加上每个床位盈利费用，就可以计算出每一年的收益和回收投资所需要的年限。尽管房租、人员工资（包括五险一金）、水电气、硬件设备和税收都属于成本，通常成本最高的是人员工资，而在人员工资中护理人员工资所占比例应该是最高的。当然在大城市，房租成本也会占比较大的份额。
实际上，护理人员的工资收入，影响到护理人员的素质和养老机构的整体水平，她们决定着养老机构的定位、定价、入住率，甚至是生存与发展。而她们的收入又受到外地人或本地人生活在北京所需要维持基本生活标准的影响。收入低于这个标准，她们就无法生活，而不得不放弃这一职业或离开北京。相反，若提高她们的工资收入，会大幅度增加机构的运营成本，从而需要制定更高的入住收费标准。收费标准提高，会导致入住率下降，随之而来的是收益降低，从而需要再考虑降低成本，减少工资，出现恶性循环。养老产业实际上是在这样一个临界条件下“挣扎”。关系平衡做得好的，会有一定的收益；做得不好的，则会亏损甚至倒闭。
从普查得出的数据看，北京市养老机构的护理人员以年龄40-49岁组为最多，占44.2%，其次是50-59岁这个年龄段，占30.2%，二者合计占近四分之三。而40岁以下的护理员占22.0%，60岁及以上的护理员占3.6%，二者合计则占四分之一多一点。实际上北京市养老机构的护理人员很多都来自外省市，这其中来自北京市的只占32.5%，来自外地的占了67.5%。
这些养老机构的护理人员，2016年平均拿到的月税后工资为2788元（见表2）。其中工资最高的是企业，平均为3063元，民办非企业为2973元，事业单位的工资最低，只有2509元。
那么相对于北京市职工的平均工资，养老机构护理人员的工资处在什么水平呢？根据北京市统计局公布的结果，2016年度全市职工月平均工资为7709元。尽管这里统计的是税前工资，但刨除个人工资所得税以后，仍远远高于养老机构护理人员的月平均工资。
表2：养老机构护理员平均月税后工资（元）
表3：养老机构平均收费定价（元/月）：床位费、餐费和护理费
（五）老年人能否支付得起？
利用2015年全国城乡老年人状况追踪调查中得到的北京市调查样本，可以计算出北京市老年人月养老金（也叫离退休金）收入和总收入（除了养老金外还包括仍然继续工作收入、干农活收入、抚恤金、企业年金、商业保险、高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴、最低生活保证金、五保三无救助金、房租收入、利息收入、土地出租承包收入、原单位补贴福利和分红、子女和亲属给的钱。这里未包括存款和房产）。将全部样本进行汇总后，得到北京市老年人月养老金和月总收入的平均值和中位数值。
从表4给出的结果看，北京市老年人月平均养老金收入为3456元。因为养老金分布的不均匀，用平均数进行测量会有一定的偏差，而用中位数则更为合适。北京市老年人月收入中位数为3300元。由于养老金最小值为0，最大值为8万元，从而导致平均收入会受到极端值的影响，失去一般意义，所以使用截去两端5%的值后再计算平均数会更有意义。由此得到5%截尾平均养老金为3207元。用同样的办法我们也可以计算老年人月总收入。得到的结果是总收入的月平均值为4395元，中位数值为3833元，5%截尾平均值为4021元。
表4：老年人月养老金和月总收入（元）
要想进一步了解北京市老年人是否有足够的支付能力来进养老机构，还必须看老年人总收入的分布情况。我们将老年人月总收入进行分组，得到在各个收入分组中老年人的人数和比例（见表5）。可以看出：北京市老年人中约有20%的人总收入在2000元以下，约有70%的人总收入在5000元以下；总收入在8000元以上的只占约10%。
表5：老年人按月总收入分组的人数和比例分布
从前面的分析中可以看出，不管老年人生活是否能够自理、也不管老年人有多么迫切的愿望想到养老机构进行养老，没有一定的收入作保障是完全没有可能的。我们假定那些月总收入在8000元以上，且有进养老机构需求和愿望的老年人是养老机构的潜在入住对象。而那些收入在8000元以上，且日常生活不能完全自理且需要他人来照顾的老年人属于迫切需要（也被称为“刚需”）入住对象。
将总收入分组按照日常生活是否需要别人照料护理进行汇总，得到表6的结果。从中可以看出，北京市有17.1%老年人的日常生活需要别人照护；在收入为8000元以上这个老年群体中需要别人护理的比例占15.6%；这些需要照料护理且还支付得起养老机构费用的老年人占全部老年人的比例仅为1.58%（=53/3348）。而如果她们想去企业机构进行养老，其月平均收费为9884元，其8000元的月收入仍然支付不起。根据以上分析可以得出结论：在北京市需要别人照护的老年人可能选择养老机构的潜在比例最多不会超过1.6%。
表6：按总收入分的日常生活是否需要照护的老年人数量和比例
这样一个潜在规模不足以推动北京市养老市场的兴旺发达。那么，要想大幅度提高养老机构的入住率，目前只有几个可能的选项。一是降低进入养老机构的门槛，即降低收费标准，使那些收入低于8000元的老年人也能够有可能进入养老机构。然而，这对现有北京市养老机构来说可能性很小，因为机构人员工资已经不可能再低了，而且房租价格一再上涨，各类成本不仅居高不下，而且还在继续攀升；二是吸引更多收入相对比较高且生活能够自理老年人进入养老机构，收入在每月8000元以上且生活能够自理的老年人占全部北京市老年人的比例为8.5%（=286/3348），哪怕只有1.3%比例的老年人入住养老机构，就将填满全部的空置床位，使北京市养老机构入住率达到100%；三是养老机构提高自己的管理水平，在保持运营成本不变的情况下通过自己的努力进一步改善养老机构软环境、提升服务质量，增加机构吸引力，从而在机构竞争中占据优势。
目前住在北京市养老机构的老人中自理、半自理和完全不能自理的各占三分之一，而且有近一半的空置床位。未来的目标是如何将这些空置床位填满，抑或减少床位数。但是不管怎么说，北京市老年人有效需求规模是固定且稳定的，在短期内是很难改变的。
如果入住养老机构的潜在对象不足，且又有如此大规模的空床率，那么目前的养老机构是如何生存下去的呢？尽管调查数据看不出以往消失了多少养老机构，但还是可以在一定程度上反映出政府的支持，成为养老机构能够继续生存下去的一个可靠保障。
（七）政府提供了多大力度的支持？
目前的养老机构面临两个方面的天花板。一方面，北京市最低生存标准或护理人员的最低工资收入是刚性的，是下天花板，是一个不可突破的下限，它决定了机构的运营成本；另一方面，养老机构收费定价不仅要考虑运营成本或保证护理人员的最低收入，也受北京市老年人收入状况的影响，这是一个上天花板，是一个不可突破的上限，它决定了机构的运营收益。在市场作用的条件下，成本和收益的平衡点是可以计算出来的，并可以进行操作化处理。然而，由于上限和下限都是刚性的，从而并未给机构留出多少可以操控的空间。由于经营者可操控的空间很小，从而会导致一些机构的运营成本可能会大于收益，而处于亏本经营状态，甚至出现倒闭。这种状态下，养老机构的生存会在很大程度上依靠政府的财政补贴和相关方面的支持。
普查结果显示，北京市养老机构获得过政府财政补贴的比例高达82.7%（见表7）。其中事业单位获得补贴的比例为78.4%，民办非企业为88.0%，企业为52.9%。这里面民办非企业拿到政府补贴的机构最多，其次是事业单位，拿到政府补贴比例最少的是企业（或营利性）养老机构。
表7：不同法人登记类型获得过政府财政补贴的养老机构数量和比例
政府的财政补贴会涉及具体的补贴内容（见表8）。在所有的养老机构中拿到政府提供运营补贴的占67.0%，建设补贴占20.0%，人员补贴占10.8%，房租补贴只占1.6%，其他补贴占6.3%。
表8：获得不同补贴内容的机构数和比例
所有获得过补贴的养老机构，其获得的补贴额度也有很大差异。普查调查了从2013年以来到2016年9月22日（不到三年的时间）所获得过政府补贴养老机构所得到的各类补贴额度，经过数据汇总和整理得到了不同法人类型机构获得的各类补贴的均值、中位数，以及补贴的最小和最大额度（见表9）。在运营补贴中事业单位平均获得了189万元的补贴，获得的补贴最多；而民办非企业获得了177万元的补贴；企业平均获得了68万元的补贴，补贴额度最少。
表9：不同法人类型机构获得的各类运营补贴额度的描述统计（万元）
图1：单峰正偏分布图
如果看建设补贴，民办非企业所获得的补贴远远高于事业单位，甚至企业所获得的补贴也远远高于事业单位。这里仍然是民办非企业和事业单位补贴的平均值大大高于中位值，仍然表现明显的右偏；而企业获得补贴的分布仍然是比较均匀的。
政府提供的人员补贴，明显更倾向于事业单位，而且平均值和中位数差异很大，标准差极大；尽管事业单位人员补贴的平均值大大高于民办非企业，但是二者的中位值则相差无几，说明人员的小额补贴中事业单位和民办非企业基本上是一样的，差异主要体现在大额补贴上。在调查中还可以看出，企业没有获得过任何的人员补贴。
尽管北京市房租很高，而且一直出现快速上涨的趋势，但养老机构能够获得政府提供房租补贴的单位则很少，只有3个机构。除此之外，还有一些其他补贴，获得过补贴的只有20个养老机构，在这里企业获得的补贴是最多的。
除了财政的直接支持外，政府还为养老机构提供了很多政策性优惠，比如减免营业税，减免所得税，减免水电气热费和房产税等。在北京市，获得减免营业税的机构比例最高，占到61.9%，获得水电气热费优惠的机构占到43.2%，获得企业所得税减免的占36.7%，获得减免房产税的占到15.4%。这些优惠政策为养老机构降低成本也做出了一定的贡献。
表10：享受各类优惠政策的机构数和比例
接着又继续询问了养老机构目前的盈亏状况（见表11）。整体情况是，养老机构处于盈余状态的占4.0%，基本持平的占32.8%，稍有亏损的占32.6%，严重亏损的占30.7%。可以看出养老机构的生存状况并不乐观，靠养老机构来赚钱几乎是不可能的。
如果按法人登记类型来看，严重亏损比例最高的是民办非企业，为36.2%，其次是企业，占29.4%。如果单看亏损，企业亏损的比例最高，达到82.3%；事业单位亏损比例最低，为57.4%，这可能是由于事业单位获得政府的补贴和享受的优惠政策更多。如果单看盈余，尽管事业单位和民办非企业养老机构盈余的比例都很低，但民办非企业还是比事业单位略好一些，这可能是因为民办非企业的经营更灵活、发展的积极性会更高一些。
表11：按法人登记类型和机构盈余状态分的机构数和比例
实际上，尽管数据反映出的结果已经体现出了养老机构的高亏损率和低盈利率，但是这种状况已经是在政府提供了大量的补贴和优惠政策以后的结果。换句话说，如果没有政府的补贴和优惠政策，会有更多的养老机构亏损和倒闭。
由于普查属于一次性调查，只能反映调查当时的现状，并不能对机构生存发展的动态过程进行跟踪，从而只能知道还“活着”的机构状态，而不知道已经“死掉”机构的情况。但是我们可以比较明确地讲，一定存在一些普查前几年已经倒闭的养老机构，而且可能正是因为很多以往的亏损机构已经倒闭，导致目前的亏损比例相对降低了。或者说，严重亏损机构的倒闭已经使现有的“数据”更好看一些，尽管现在已经不是很好看了。
我们由此可以判断，政府对养老机构的支持并没有使养老产业更加兴旺，只是使原本应该倒闭的机构或企业仍然可以继续生存和维持，因为它们的绝大多数并没有太多的盈利。
四、归纳和总结
实际上，中国的养老不是没有需求，而是没有市场。需求是什么？是那些日常生活需要照料、身体需要护理，或是生活部分和完全不能自理的老年人。这部分人占北京市老年人口的17.1%，如果按照2016年底北京市有60岁及以上户籍老年人309万人来计算的话，北京市需要照护的老人为52万人，而当时北京市养老机构的床位总数才只有9万张，此时的供给是远远满足不了需求的。市场是什么？市场是指那些可以支付得起的需求，此时（有效）需求就会立即变小了。
中国目前解决养老问题的思路采取的是政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则。其背后的涵义是：社会组织和企业在前台“唱戏”，观众按照“市场原则”来选择是否愿意“看戏”，不管观众喜不喜欢，政府的作用是努力支持把这台戏继续唱下去。在这个逻辑链条中，社会组织和企业是政府支持的核心，而不是观众。然而，解决养老问题的最终目的是要满足“观众”（老年人）的最终需求。政府需要把支持和扶持的重点从机构转向老年人，特别是那些生活不能自理且又没有钱的老年人。这些人不是市场服务的对象，而应该是基本公共服务的对象。
在解决养老问题上，政府应该从后台走到前台。政府的作用体现在构建针对所有老年人的养老服务体系；制定系统的养老政策、制度和标准（而不是碎片化的）；针对普惠和特惠人群，制定不同的项目，通过财政支持和购买服务，由社会组织和企业通过竞争来获得项目，提供专业化服务，满足老年人多样化的养老需求；通过引入第三方机构来监督和评估项目执行情况，保证老年人能够获得满意和高质量的服务。
当政府把养老作为基本公共服务并覆盖所有老年人，特别是低收入老年人的时候，大量的需求将被释放出来，社会组织和企业将有大量的服务性工作要做。只有在这种情况下，养老产业才能从现在的困境中走出来，才会真正的兴旺发达起来。
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《养老机构膳食服务基本规范》规定了养老机构膳食服务的基本要求、环境与设施设备要求、安全与应急要求、服务内容要求、评价与改进等内容。标准对养老机构内的膳食服务主要有三方面要求，一是安全，无论是膳食环境、食材食料选购、膳食处理制作、膳食服务等方面都强调安全；二是适老，要符合老年人生理特点、身体状况、疾病需求等；三是品质，要做到营养均衡、健康可口、符合个性化需求。这个标准将改善养老机构的膳食安全和营养水平，促进养老机构膳食服务质量持续改进。
《养老机构洗涤服务规范》对养老机构开展洗涤服务的基本养老、洗涤服务空间要求、服务流程及要求、服务评价与改进等进行了规范，其他为养老机构提供纺织品洗涤和消毒的服务机构也可参照执行。标准一方面对养老机构洗涤一般织物进行了规范，另一方面也对养老机构内被污染或疑似感染性织物的洗涤提出了特别要求，确保养老机构洗涤服务质量和安全。标准的出台有助于在养老机构管理中建立起安全、科学、合理的洗涤标准体系，进一步有效保障入住老年人身体健康。
《养老机构老年人营养状况评价和监测服务规范》主要规定了养老机构中老年人营养状况评价与监测的相关指标、评价方法、评价结果判定、评价结果处理、评价与监测的服务要求等内容。标准同时提供了老年人营养状况评价与监测表、饮食习惯及营养风险因素评价表。营养支持和改善直接影响老年人失能失智的减缓，自理能力的维持，老年人群营养状况监测和评价也是推进落实国民营养计划的重要举措，对于健康老龄化的意义重大。
《养老机构岗位设置及人员配备规范》规定了养老机构岗位设置及人员配备的基本要求。其中对直接提供护理服务的专职养老护理员提出了服务自理、部分自理、完全不能自理老年人时的下限值，也就是不得低于相应比例，对养老机构构建服务人才梯队体系，开展人才培养，以及整合人力资源提供了参考依据。
《养老机构接待服务基本规范》规定了接待服务的基本要求、场所和设施设备要求、接待人员业务要求、接待服务方式内容、流程和服务评价与改进要求等。做好接待服务，是保持养老机构与外界联系的基本工作。规范接待服务，有利于提高养老机构服务质量、保障入住老年人人身安全，保障家属和社会的知情权、降低接待服务过程风险。
《养老机构服务礼仪规范》规定了服务人员礼仪的基本要求规范、主要岗位人员服务礼仪、服务评价与改进等内容。尊老敬老是养老服务的基本道德要求，也是养老机构最显著的文化特征。规范养老服务中的服务礼仪，有助于全面贯彻尊老敬老理念要求，树立良好的服务意识，展现良好的服务形象，培养良好的养老服务文化，有效提高老年人及其家属的用户满意度。
《养老机构康复辅助器具基本配置》规定了养老机构内个人使用和公用的康复辅助器具基本配置要求，并附录了相应的基本配置清单作参考。老年人由于年龄或自理能力等因素，需要借助相应的康复辅助器具。该标准有助于养老机构在服务中指导老年人使用相应器具，并提高养老机构的无障碍和适老化水平，让失能老年人得到更好照顾，改善生活品质。(总台央视记者 李玉梅)
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通知明确，试点地区要积极探索创新多元化老年医疗护理服务模式，形成可复制可推广的老年医疗护理服务地方经验和典型做法。到2023年，将试点经验向全国推广，发展老年医疗护理服务的机制体制不断完善，多元化老年医疗护理服务模式日益成熟，差异性和多层次的老年医疗护理服务供给显著增加，有利于发展老年医疗护理服务的政策措施逐步健全。
试点地区要因地制宜开展老年医疗护理从业人员培训工作，增加老年护理专业护士数量，扩大医疗护理员队伍，提高老年医疗护理从业人员专业能力和服务技能。
同时，试点地区和医疗机构要积极探索创新多元化老年医疗护理服务模式，支持有条件的医疗机构开展“互联网+护理服务”和延伸护理服务，将机构内医疗护理服务拓展到社区和居家。
鼓励医疗机构通过签约方式为就近的老年人提供上门医疗护理服务。
除了对人员培训和服务模式提出要求外，通知对老年医疗护理服务供给、居家医疗护理服务、老年医疗护理服务价格等作出规定。
一是试点地区要根据区域内老年人疾病特点、自理能力和医疗护理需求，指导医疗机构按照老年人需求，为其提供多层次的机构护理、社区和居家医疗护理服务。
二是试点地区要结合本地实际确定部分符合条件的试点医疗机构率先开展居家医疗护理服务，并及时向社会公布试点医疗机构名单。
三是试点地区要结合实际探索建立有利于老年医疗护理服务发展的价格和支付政策机制，积极协调相关部门，充分发挥本地区基本医疗保险、基本公共卫生、家庭医生签约、长期护理保险、商业保险等政策合力，为开展老年医疗护理服务试点工作提供有力支撑。
第七次人口普查数据显示，我国60岁及以上人口2.64亿人，占总人口数18.7%。其中，65岁及以上人口1.67亿人，占总人口数11.9%。
失能、半失能老年人超过4000万，对专业医疗、护理、康复、药学、安宁疗护等医疗服务呈现庞大而刚性的需求。部分行动不便的高龄或失能老年人，对居家医疗服务需求非常迫切。
另据统计，目前我国养老护理从业人员仅30万名，养老护理存在巨大缺口。
2019年9月底，民政部印发《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》，提出“2022年底前，培养培训1万名养老院院长、200万名养老护理员、10万名专兼职老年社会工作者”。
为实现这一目标，各地民政、人社部门积极探索，上海、江苏、福建、广东、山东等地相继推出养老服务培训补贴制度，广东、浙江、陕西等地制定了养老服务岗位补贴制度，上海、四川、甘肃等地则推出了养老服务专业大学生学费减免制度。
2020年底，全国注册护士总数为470多万，较2015年的324万，增长45%。
按照规划，我国到“十四五”末，护士数量再增加70万到100万。“十四五”期间，护理服务除了贴近患者、贴近临床，还要贴近社会，从医院向下延伸到社区和家庭，适应人口老龄化需求。
目前，我国正在加快推动护理行业的发展。近几年，国家卫健委下发了《关于促进护理服务业改革与发展的指导意见》《关于加强老年护理服务工作的通知》《关于印发老年护理专业护士培训大纲（试行）和老年护理实践指南（试行）的通知》《关于加强老年人居家医疗服务工作的通知》等一系列政策文件。
此次通知的下发，正是为了贯彻落实党中央、国务院关于全面推进健康中国建设，积极应对人口老龄化国家战略的重大决策部署，加快推动落实相关政策文件要求，切实增加老年人医疗护理服务供给，为老年人办实事，提升老年人的幸福感。
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